ANDRÉ KASPI

HÉLÈNE HARTER

LES PRÉSIDENTS AMÉRICAINS

de Washington à Obama

TALLANDIER

Éditions Tallandier – 2, rue Rotrou 75006 Paris

www.tallandier.com

© Éditions Tallandier, 2012

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo

EAN 978-2-84734-944-3

LES PRÉSIDENTS AMÉRICAINS DE 1789 À NOS JOURS

1789-1797 George WASHINGTON

1797-1801 John ADAMS

1801-1809 Thomas JEFFERSON

1809-1817 James MADISON

1817-1825 James MONROE

1825-1829 John Q. ADAMS

1829-1837 Andrew JACKSON

1837-1841 Martin VAN BUREN

1841-1841 William HARRISON

1841-1845 John TYLER

1845-1849 James POLK

1849-1850 Zachary TAYLOR

1850-1853 Millard FILLMORE

1853-1857 Franklin PIERCE

1857-1861 James BUCHANAN

1861-1865 Abraham LINCOLN

1865-1869 Andrew JOHNSON

1869-1877 Ulysses GRANT

1877-1881 Rutherford HAYES

1881-1881 James GARFIELD

1881-1885 Chester A. ARTHUR

1885-1889 Grover CLEVELAND

1889-1893 Benjamin HARRISON

1893-1897 Grover CLEVELAND

1897-1901 William MCKINLEY

1901-1909 Theodore ROOSEVELT

1909-1913 William TAFT

1913-1921 Woodrow WILSON

1921-1923 Warren HARDING

1923-1929 Calvin COOLIDGE

1929-1933 Herbert HOOVER

1933-1945 Franklin D. ROOSEVELT

1945-1953 Harry TRUMAN

1953-1961 Dwight EISENHOWER

1961-1963 John F. KENNEDY

1963-1969 Lyndon JOHNSON

1969-1974 Richard NIXON

1974-1977 Gerald FORD

1977-1981 James CARTER

1981-1989 Ronald REAGAN

1989-1993 George H.W. BUSH

1993-2001 Bill CLINTON

2001-2009 George W. BUSH

Depuis 2009 Barack OBAMA

INTRODUCTION

Le président des États-Unis fascine les Américains et le reste du monde. Il passe pour l’homme le plus puissant de la planète. Ses discours sont attendus, commentés à longueur de colonnes, jugés à l’aune de leur efficacité. Ses décisions sont soupesées avec soin. Ses conseillers portent la bonne parole partout où ils se rendent. Quant aux campagnes pour l’élection présidentielle, elles sont aujourd’hui suivies, avec une attention constante, sur tous les continents – comme si tout dépendait de la Maison-Blanche, comme si le centre mondial du pouvoir se trouvait à Washington. Une année, souvent deux, avant la date du scrutin, les candidatures possibles, puis déclarées, enfin soumises au suffrage populaire donnent lieu à d’incessantes analyses. Les médias ne tardent pas à nous faire regretter que nous, les étrangers, ne puissions participer au scrutin. Il arrive un moment où, pour reprendre une expression notoire, « nous sommes tous américains ».

Cette démarche est relativement récente. Au temps de George Washington, elle était inimaginable. Ses successeurs au XIXe siècle, à l’exception de Jefferson ou de Lincoln, ont sombré dans les oubliettes de l’histoire. De leur vivant, leur réputation ne franchissait pas l’océan Atlantique et même leurs concitoyens les connaissaient mal. Il faut attendre l’arrivée au pouvoir de Theodore Roosevelt, de Woodrow Wilson, et surtout de Franklin Roosevelt en mars 1933, pour que la présidence accède au statut que nous lui connaissons. Encore convient-il de souligner, à partir des années 1950, le rôle primordial de la télévision. Sans elle, le président des États-Unis n’aurait pu bénéficier de cette métamorphose. Voilà qui ne peut laisser indifférents celles et ceux qui cherchent à comprendre les origines de cette transformation. Les conventionnels de Philadelphie, qui ont élaboré la constitution que les États-Unis continuent d’appliquer, n’imaginaient certainement pas qu’ils mettaient sur pied des institutions aussi solides, qu’ils créaient avec la présidence une fonction qui impressionnerait le monde entier, qu’ils préparaient leur pays à affronter d’imprévisibles épreuves.

Mais, à vrai dire, qu’y a-t-il de commun entre le premier président, George Washington, et Barack Obama, le président en exercice ? Quels sont les bouleversements qui ont marqué l’histoire de cette fonction ? Que révèlent-ils sur l’évolution des États-Unis ? Et quels sont les défis à relever au XXIe siècle ? Autant de questions, et bien d’autres encore, qui réclament des réponses aussi précises que possible. C’est une étude historique, et non juridique, que nous proposons. Nous invitons nos lecteurs à entreprendre un voyage dans le temps pour mieux comprendre une société, si proche de nous et pourtant si différente. Chemin faisant, nous rencontrerons des hommes (aucune femme n’a été jusqu’à maintenant élue à la présidence) qui ont marqué de leur empreinte les institutions et leur époque ; d’autres, qui n’ont laissé que des traces fugaces et superficielles. Nous découvrirons d’autres modes de pensée que les nôtres, d’autres formules politiques que nous, les Européens, sommes parfois tentés d’adopter. Et, tout au long de notre longue promenade, nous tâcherons d’expliquer les transformations profondes qu’a subies la présidence. Les États-Unis sont nés en 1776. Ce n’est pas « un vieux pays » comme le nôtre. Ils comptaient alors moins de 4 millions d’habitants, dont 20 % étaient tenus en esclavage. Rien ni personne ne permettait de croire qu’ils parviendraient à affronter les périls de l’indépendance. Aujourd’hui, avec une population de 310 millions d’habitants, ils occupent le devant de la scène mondiale. Depuis plus d’un demi-siècle, ils ont accédé au rang de superpuissance. C’est la même constitution, amendée et interprétée, qui règle leurs institutions. Un président, élu pour un mandat de quatre ans, tient le gouvernail, en association ou en opposition avec le Congrès et la Cour suprême. État fédéral et États fédérés cohabitent en plus ou moins bonne intelligence. Comment ce miracle est-il possible ? Quelles explications l’histoire nous propose-t-elle ? Que nous révèle-t-elle sur les États-Unis d’hier et d’aujourd’hui ?

PREMIÈRE PARTIE

LES PRÉSIDENTS FONDATEURS

CHAPITRE PREMIER

L’INVENTION DE LA FONCTION PRÉSIDENTIELLE

Le 4 juillet 1776, les colons américains déclarent leur indépendance de la métropole britannique. Les treize colonies (Virginie, Massachusetts, New York, Delaware, New Jersey, New Hampshire, Maryland, Caroline du Nord et du Sud, Pennsylvanie, Georgie, Connecticut, Rhode Island) deviennent des États et choisissent de s’unir, formant ainsi les États-Unis d’Amérique. Il leur faut dès lors se doter d’institutions communes. Depuis mai 1775, un congrès continental, composé de délégués représentant les colonies, siège à Philadelphie. C’est lui qui vote la Déclaration d’indépendance. Désormais, il lui revient la tâche de gérer les affaires communes, et notamment de mener la guerre contre la Grande-Bretagne, qui refuse l’émancipation de ses colonies. Le 15 novembre 1777, il adopte les Articles de Confédération qui entrent en application en mars 1781. Ils font des États-Unis une confédération d’États qui conservent leur souveraineté. Avant même que la Grande-Bretagne reconnaisse officiellement leur indépendance en septembre 1783, les États-Unis disposent de leur premier système de gouvernement. Le pouvoir réside dans un corps législatif unicaméral qui détient à la fois le pouvoir exécutif (il bat monnaie, nomme les chefs militaires, etc.), législatif (il vote les lois) et judiciaire (il règle les différends judiciaires entre les États). Il est assisté de trois départements chargés des finances, de la guerre et des affaires étrangères. Lorsque le Congrès n’est pas en session, un conseil des États s’occupe des affaires générales du pays. À la tête du Congrès est placé un président honorifique. La fonction présidentielle, telle que nous la connaissons aujourd’hui, reste à inventer.

LA CRÉATION D’UN EXÉCUTIF NATIONAL

Les débuts sont laborieux, malgré des réussites comme l’ordonnance du Nord-Ouest de 1787 qui pose les principes de la colonisation des terres situées à l’ouest des colonies originelles. Le Congrès a peu de pouvoirs par rapport aux États. Dans ses domaines de compétence, il a du mal à prendre des décisions faute de quorum et de consensus entre les États qui y sont représentés. Il peine à collecter l’argent des taxes. Il est impuissant face à l’endettement et à la crise économique provoqués par la guerre. Dans le Massachusetts, des débiteurs menés par un ancien officier, Daniel Shays, s’en prennent aux tribunaux en août 1786 dans l’espoir de bloquer les actions de leurs créanciers. La rébellion des shaysistes n’aboutit pas, mais elle inquiète tellement les propriétaires et les défenseurs de l’ordre public que plusieurs responsables politiques réclament une révision des Articles de Confédération.

C’est la mission qui est confiée à la convention qui se réunit à Philadelphie le 25 mai 1787. Tous les États, sauf le Rhode Island, y envoient des représentants. L’assemblée réunit des figures éminentes du pays à l’instar de George Washington et Benjamin Franklin. Un peu plus d’un tiers des 55 délégués ont combattu pendant la guerre d’Indépendance. Pour la plupart, ils ont l’expérience des affaires publiques dans leur État et sont instruits et aisés. On compte dans leurs rangs de nombreux avocats, négociants et propriétaires. Pendant de longues semaines, les délégués siègent à huis clos pour éviter les pressions populaires. Grâce aux notes prises par le Virginien James Madison et publiées après sa mort en 1840, nous pouvons cependant connaître la teneur des débats.

Les délégués travaillent à partir d’un projet conçu par la délégation de Virginie. Le texte auquel ils aboutissent le 17 septembre 1787 débouche sur une nouvelle organisation des pouvoirs qui leur vaut d’être qualifiés de Pères fondateurs. Les Articles de Confédération sont abandonnés au profit d’une constitution qui crée un gouvernement national. La confédération laisse la place à une fédération où l’État central dispose de pouvoirs renforcés tout en laissant des prérogatives importantes aux treize États fédérés. Le régime mis en place est novateur. Pour la première fois, un État applique les principes issus de la philosophie des Lumières. La souveraineté réside dans le peuple et la république s’organise au niveau fédéral autour de trois pouvoirs séparés : le législatif incarné par un Congrès, l’exécutif et le judiciaire.

Le texte constitutionnel est le résultat d’un compromis entre les logiques régionales (ou sectionnelles) des délégués du Sud, qui défendent un système organisé autour du travail servile, et ceux du Nord, davantage partisans du travail libre, mais également entre des visions différentes de l’État fédéral et de l’exécutif national. C’est ce dernier point qui donne lieu aux débats les plus intenses. Les tenants d’un exécutif fort pensent, à l’instar de leur chef Alexander Hamilton, que « la puissance de l’exécutif est une condition essentielle de l’existence d’un bon gouvernement » (Le Fédéraliste, n° 10). Ils estiment qu’il faut donner à l’État fédéral des moyens suffisants pour gérer le pays et défendre ses intérêts sur la scène internationale face à des pays européens qui doutent de la pérennité de la jeune nation. Leurs contradicteurs craignent qu’un État fort empiète sur les droits des États et les libertés des citoyens et qu’une concentration des pouvoirs au profit de l’exécutif soit le prélude au retour des pratiques monarchiques et à un pouvoir tyrannique. Les deux camps commencent par s’opposer sur le choix entre un exécutif unique, qui donne de l’autorité à son détenteur et favorise des prises de décision rapides, et un exécutif collégial sur le modèle de la Suisse et de certains États fédérés où l’autorité est diluée au nom des libertés. Soucieux d’efficacité, les délégués décident finalement qu’il n’y aura qu’un seul homme à la tête de l’exécutif.

Pour nommer le détenteur de cette fonction sans équivalent dans le monde, la convention s’accorde quasiment sans débat sur le terme « président », associé à la formule « M. President » pour s’adresser à lui. Formé à partir du verbe latin praesidere (présider, s’asseoir devant), il a l’avantage sur un mot comme « excellence » de ne pas être associé aux régimes monarchiques européens dont les Américains veulent prendre le contre-pied. Il est par ailleurs déjà employé aux États-Unis – les chefs de l’exécutif du New Hampshire, de Pennsylvanie, du Delaware et de la Caroline du Sud portent ce titre. Le congrès continental et la convention constitutionnelle sont eux-mêmes dotés d’un président.

COMMENT CHOISIR LE PRÉSIDENT ?

Les Pères fondateurs fixent plusieurs critères pour prétendre devenir président. Il faut être né citoyen américain ou être citoyen des États-Unis au moment de l’adoption de la Constitution (article 2, section 1, alinéa 5) – cela exclut d’office les femmes, les esclaves, les Indiens et tous ceux qui ont acquis la nationalité américaine par naturalisation. Il faut également être âgé d’au moins 35 ans, un âge suffisamment avancé pour qu’on puisse juger sur pièces des réalisations du candidat. On exige en outre que le prétendant réside sur le sol américain depuis quatorze ans – manière de se prémunir contre l’accession à la présidence de héros de la révolution venus d’Europe, comme le Prussien von Steuben.

L’élection s’impose au nom des principes démocratiques. Elle fait du président le seul responsable politique élu par l’ensemble de la nation, ce qui lui vaut de bénéficier d’une légitimité supérieure au reste des élus. La question de la durée de son mandat devient dès lors fondamentale. Les partisans d’un exécutif national aux pouvoirs étendus font valoir qu’un mandat court limite l’autorité et l’influence de son détenteur. Ceux favorables à un exécutif au périmètre plus réduit estiment qu’un mandat long constitue une menace pour les libertés. Entre les propositions d’un mandat d’un an – une pratique fréquente dans les États – et d’un mandat à vie, les délégués tranchent en faveur d’une durée de quatre ans (article 2, section 1, alinéa 1), une solution qui satisfait les partisans d’un exécutif fort.

Les deux camps s’opposent également sur la question des modalités de désignation du président. Signe de l’importance des enjeux, 30 scrutins sont nécessaires aux constitutionnels réunis à Philadelphie. Une partie des délégués est favorable à l’élection directe par les citoyens – selon eux, le meilleur mode d’expression de la souveraineté populaire. Cinq cent mille personnes seraient appelées à voter sur une population de 4 millions d’habitants, des hommes blancs disposant d’un certain niveau de patrimoine. Les États peu peuplés, ainsi que ceux du Sud comptant de nombreux esclaves et donc un corps électoral réduit par rapport à leur population, s’y opposent de peur d’avoir peu de poids dans la décision. Des délégués craignent en outre que les électeurs privilégient les candidats locaux au détriment de l’intérêt national. Surtout, beaucoup doutent de la capacité du peuple peu éduqué à faire des choix éclairés. Certains Pères fondateurs préfèrent par conséquent que le président soit élu par le Congrès, bien que ce soit aller à l’encontre de la séparation des pouvoirs et courir le risque du patronage. Une troisième option est également plébiscitée : celle de l’élection par les législatures d’État, qui remettrait en question l’équilibre entre l’État et les États.

UNE SOLUTION DE COMPROMIS

Les délégués optent finalement pour un scrutin présidentiel indirect. Chaque État désigne un nombre de grands électeurs égal au nombre total de ses sénateurs et de ses représentants au Congrès fédéral. Ce sont ces grands électeurs, formant collectivement le collège électoral, qui élisent le président (article 2, section 1, alinéa 2). Ce corps intermédiaire est créé pour se prémunir des risques d’un vote populaire influencé par des démagogues. Les petits États sont favorisés, puisque la Constitution attribue deux sénateurs à chaque État. Les États du Sud le sont également, car le nombre de représentants est proportionnel à la population des États et celle-ci est calculée en comptant trois cinquièmes d’un Blanc pour chaque homme noir, même si les Noirs ne font pas partie du corps électoral. C’est le prix à payer pour que les États du Sud ratifient la Constitution.

Les États-Unis étant un pays fédéral et les élections une compétence des États, chacun d’eux choisit le mode de désignation de ses grands électeurs (article 2, section 1, alinéa 3). Les dates des scrutins elles-mêmes ne sont pas uniformes. Afin d’éviter les risques de collusion et qu’ils ne se constituent en force politique, les grands électeurs n’ont mandat que pour une élection. De plus, ils ne sont pas réunis dans un même lieu mais expriment leur vote dans la capitale de leur État. Pour éviter le risque inverse, celui du localisme, la Constitution leur impose de voter pour deux candidats, avec obligation d’un choix extérieur à leur État – le président doit avoir une légitimité nationale. Une fois les procédures de vote achevées, chaque État transmet ses résultats au président du Sénat, l’une des deux chambres du Congrès fédéral. Celui qui obtient la majorité absolue des voix est déclaré élu. La Constitution prévoit qu’en cas d’égalité entre les deux premiers, le choix du président revient à l’autre chambre du Congrès fédéral, la Chambre des représentants, chaque État disposant pour ce scrutin d’une voix. Si aucun candidat n’obtient la majorité absolue, la Chambre doit aussi trancher, cette fois-ci parmi les cinq candidats arrivés en tête. Dans tous les cas de figure, le candidat arrivé second devient vice-président. En cas d’égalité à ce rang, c’est le Sénat qui départage les candidats (article 2, section 1, alinéa 3).

La vacance de la fonction présidentielle est également prévue. « En cas de destitution, de mort ou de démission, ou d’incapacité du président d’exercer les pouvoirs et de remplir les devoirs de sa charge », ceux-ci sont dévolus au vice-président (article 2, section 1, alinéa 6). Outre la présidence du Sénat, c’est la seule fonction que la Constitution attribue au vice-président – et encore ne joue-t-il un rôle majeur au Sénat qu’en de rares occasions. Il préside le dépouillement du vote des grands électeurs et, en cas d’égalité lors du vote d’une proposition de loi, il lui revient de débloquer la situation (article 1, section 3, alinéa 4). Le reste du temps, le pouvoir repose entre les mains du leader de la majorité sénatoriale. En 1792, le Congrès décide de parer à l’éventualité d’une double incapacité du président et du vice-président en complétant l’ordre de succession par le président pro tempore du Sénat (celui qui préside en l’absence du vice-président) et le leader de la Chambre des représentants, le speaker. Les rédacteurs de la Constitution cherchent ainsi à prémunir le pays contre l’effet déstabilisant des crises. Sous l’influence de ceux qui craignent que le président soit tenté d’outrepasser ses pouvoirs, ils prévoient également une procédure de destitution (impeachment) qui s’applique notamment au président et au vice-président dans les cas de « trahison, corruption ou autres hauts crimes et délits » (article 2, section 4). La mise en accusation du président relève de la Chambre des représentants, le procès du Sénat, présidé pour l’occasion par le président de la Cour suprême (article 1, section 2, alinéa 3).

QUELS POUVOIRS POUR LE PRÉSIDENT ?

La question des pouvoirs présidentiels est l’objet de vifs débats entre partisans d’un exécutif national fort et ceux favorables à un exécutif faible. La Constitution ne mentionne l’exécutif que dans son deuxième article, le premier étant consacré au Congrès. Cela ne manque pas de logique, puisqu’on vote la loi avant de l’appliquer. Mais surtout, dans l’esprit des Pères fondateurs, cela signifie bien que le Congrès prédomine. D’ailleurs, un quart du texte constitutionnel y est dédié, contre à peine 5 % pour le pouvoir exécutif. Plus encore, il se voit attribuer l’essentiel des pouvoirs : faire les lois, taxer, s’occuper du commerce extérieur, déclarer la guerre, etc.

Cependant, le président n’est pas sans prérogatives. La Constitution stipule que « le pouvoir exécutif sera confié à un président des États-Unis » (article 2, section 1, alinéa 1) sans indiquer s’il s’agit d’un titre ou d’un pouvoir et sans préciser ce que cela recouvre. Plus précisément, elle indique que le président pourra choisir avec le « conseil et le consentement du Sénat » les chefs de département (article 2, section 2, alinéa 2), qu’il pourra « exiger l’opinion, par écrit, du principal fonctionnaire de chacun des départements exécutifs sur tout sujet relatif aux devoirs de sa charge » (article 2, section 2, alinéa 1) et « qu’il commissionnera tous les fonctionnaires des États-Unis » (article 2, section 3). Les bases des ministères et d’une administration fédérale sont posées. Le pouvoir de nomination s’étend aux juges fédéraux (article 2, section 2, alinéa 2), et notamment à ceux de la Cour suprême, ce qui donne au président une influence sur le fonctionnement du pouvoir judiciaire, bien que contrebalancé par la nécessité d’une confirmation par le Sénat. Enfin, il revient au président de « veiller à l’exécution fidèle des lois » fédérales votées par le Congrès (article 2, section 3). De là découle une des sources essentielles de l’autorité du président, son pouvoir de réglementation.

La Constitution accorde également au président les pouvoirs d’un chef politique en lui donnant les moyens de participer au processus législatif malgré la séparation des pouvoirs. Pour être appliquée, toute loi doit être signée par le président. En cas de désaccord, il peut la retourner non signée au Congrès dans les dix jours, en expliquant ses motifs, ce qui équivaut à un droit de veto. Le Congrès ne peut le briser qu’en procédant à un vote aux deux tiers des voix dans les deux assemblées (article 1, section 7, alinéa 3), ce qui n’est pas simple. Le président peut également intervenir auprès des législateurs. La Constitution prévoit que « le président informera le Congrès, de temps à autre, de l’état de l’Union » et recommandera à son attention « les mesures qu’il estimera nécessaires et expédientes » (article 2, section 3) – c’est l’origine du message annuel sur l’état de l’Union, qui constitue un des principaux moments de l’année politique américaine. Quant aux recommandations présidentielles, elles donnent au président la possibilité d’influencer le programme du Congrès. Le chef de l’exécutif peut également « dans des circonstances extraordinaires, convoquer l’une ou l’autre des chambres ou les deux à la fois » (article 2, section 3), notamment lorsque le pays est confronté à une crise grave. Le président est un acteur législatif, mais l’exécutif n’est pas responsable devant le législatif, ce qui signifie que le Congrès ne peut pas provoquer la démission de son gouvernement, à la différence de ce qui se passe en France. Pour renforcer cette indépendance, et donc la séparation des pouvoirs, les Pères fondateurs rompent avec la tradition des notables qui apportaient gratuitement leur concours aux affaires publiques, et décident que le président touchera un salaire annuel (article 2, section 1, alinéa 7), que le Congrès fixera plus tard à 25 000 dollars.

Les troubles intérieurs comme la rébellion de Shays et la vulnérabilité face aux Anglais et aux Indiens conduisent à doter le pays d’une armée permanente, même si certains craignent l’instauration d’un pouvoir militaire. Pour empêcher cette éventualité, les militaires sont placés sous le contrôle des civils. Il revient au Congrès de déclarer la guerre, de lever et d’entretenir les troupes terrestres (article 1, section 8, alinéa 12) et navales (alinéas 1, 12 et 13), mais le président est fait « commandant en chef de l’armée de terre et de la marine des États-Unis, et de la milice des divers États » (article 2, section 2, alinéa 1), qu’il peut fédéraliser en cas de nécessité. Il a les pouvoirs d’un chef militaire. Ses prérogatives en matière de politique étrangère sont également nombreuses. Il nomme les ambassadeurs avec le consentement du Sénat (article 2, section 2, alinéa 2), reçoit les ambassadeurs étrangers (article 2, section 3), ce qui revient à lui donner le pouvoir de reconnaître les autres États. Il a également le pouvoir « sur l’avis et avec le consentent du Sénat, de conclure des traités, sous réserve de l’approbation des deux tiers des sénateurs présents » (article 2, section 2, alinéa 2) et donc de négocier avec les pays étrangers. Ces prérogatives lui donnent l’initiative en matière de politique étrangère et, par conséquent, un statut international. En somme, il incarne le pays à l’étranger. Être chef de l’État vaut par ailleurs au président de détenir des pouvoirs régaliens hérités des monarques européens, tel le droit de sursis et de grâce pour les crimes fédéraux, à l’exception des condamnations à la suite d’une procédure d’impeachment (article 2, section 2, alinéa 1). Le fait d’incarner la nation et l’unité nationale explique l’idéalisation, plus ou moins importante selon les époques, de la fonction présidentielle.

En fin de compte, la Constitution donne au président des pouvoirs sans commune mesure avec ceux du président du congrès continental. Les Pères fondateurs ont cherché à créer un équilibre entre le besoin d’ordre et d’efficacité et la défense des libertés. Dans un contexte social et économique difficile, le pragmatisme l’a emporté sur l’idéologie. Cela a été rendu possible grâce aux garanties apportées aux opposants à un État fort et aux États fédérés. Les pouvoirs dévolus au président sont pour beaucoup partagés avec le Congrès. Ainsi, celui-ci surveille le président, et réciproquement le président surveille le Congrès et la Cour suprême. Il s’agit bien d’un système de contrôles et de contrepoids (checks and balances), ou « d’un gouvernement d’institutions séparées partageant leurs pouvoirs », selon l’expression du politiste Richard E. Neustadt. Interdépendantes, les institutions doivent collaborer pour éviter le blocage du système. Ces pouvoirs partagés impliquent la compétition, et ce, d’autant plus que les pouvoirs accordés au président ne sont pas énumérés de manière exhaustive dans la Constitution. Cela favorise les interprétations maximalistes du texte et fournit un point d’appui constitutionnel aux présidents qui souhaitent conquérir de nouveaux pouvoirs face à la Cour suprême, et surtout au Congrès.

L’ÉLECTION DE GEORGE WASHINGTON

Pour que le texte constitutionnel entre en vigueur, il est nécessaire qu’au moins neuf États le ratifient. C’est chose faite dès le 2 juillet 1788, et le 29 mai 1790, tous les États l’ont adopté. Afin de rassurer ceux qui s’inquiètent de l’ampleur des pouvoirs octroyés au président, Alexander Hamilton, James Madison et John Jay font œuvre de pédagogues. Entre octobre 1787 et la fin du mois de mai 1788, ils publient 85 lettres ouvertes dans la presse new-yorkaise afin d’expliciter leur conception du texte constitutionnel et en particulier de la fonction présidentielle. Réunies dans un volume intitulé Le Fédéraliste (The Federalist) au printemps 1788, elles posent les bases d’une interprétation fédéraliste de la Constitution. Pour se concilier les derniers récalcitrants, les législateurs adoptent, le 26 septembre 1789, dix amendements à la Constitution qui garantissent les libertés individuelles. Ils entrent en application à la fin de l’année 1791.

Reste maintenant à choisir le premier président. Il ne fait pas de doute dans l’esprit des contemporains que l’homme doit avoir joué un rôle majeur durant la révolution et la construction de la nation et être une personnalité appréciée de l’ensemble du pays. C’est indispensable pour assurer la légitimité et l’autorité de la fonction aux États-Unis, mais également à l’étranger. Le candidat doit aussi être un fédéraliste. Un nom s’impose : George Washington. C’est en pensant à lui que les rédacteurs de la Constitution ont défini les pouvoirs présidentiels. La perspective de son élection a d’ailleurs permis d’obtenir le ralliement au texte constitutionnel de ceux qui s’inquiétaient des risques d’un exécutif fort. Le personnel politique compte des hommes plus brillants, tels Thomas Jefferson et Alexander Hamilton, mais George Washington fait figure d’homme providentiel. Né en 1732 dans le Sud, en Virginie, la plus riche et la plus peuplée des colonies, il prend la tête de la milice locale à l’âge de 22 ans, puis combat les Français pendant la guerre de Sept Ans. Lorsque les hostilités débutent avec la métropole britannique, son expérience militaire lui vaut d’être désigné par le congrès continental commandant en chef. Ex nihilo, il crée une force armée et, avec l’aide de la France, vainc les Anglais, ce qui aboutit à la reconnaissance de l’indépendance des États-Unis en 1783. Washington n’est pas un grand stratège, mais sa compétence est reconnue. Son attitude à la fin de guerre rassure par ailleurs ceux qui craignent une prise de pouvoir des militaires. Non seulement il mate la mutinerie de Newburgh, mais il quitte les affaires publiques et se retire dans sa propriété de Mount Vernon sans chercher à tirer avantage de sa gloire militaire. Au-delà de son image de héros consensuel, George Washington a d’autres atouts : sa réputation d’homme au-dessus des querelles politiques, sa fortune qui garantit son indépendance vis-à-vis des groupes de pression, son expérience de l’exécutif – il a présidé le congrès continental et la convention constituante –, sans oublier le soutien des Pères fondateurs. Pourtant, il hésite à quitter la paix de Mount Vernon pour entrer dans l’arène politique, et se laisse finalement convaincre au nom de l’intérêt national.

Le processus électoral commence le premier mercredi de janvier 1789 lorsque les grands électeurs sont sélectionnés au niveau des États fédérés. La procédure la plus courante est la désignation par la législature de l’État. Celle-ci choisit des notables locaux qui font souvent partie des élites politiques nationales. Le premier mercredi du mois suivant, soit le 4 février, les grands électeurs se réunissent dans leur État pour effectuer leur choix. Trois des treize États ne participent pas au processus : la Caroline du Nord et le Rhode Island, qui n’ont pas encore ratifié la Constitution, et le New York, où les législateurs n’ont pas réussi à se mettre d’accord sur le mode de sélection des grands électeurs. Douze candidats sont en lice, dont les diplomates John Jay et John Adams et le gouverneur de New York, George Clinton. Ils ne font pas campagne, puisque non seulement ils sont connus du corps électoral, mais surtout on considère que faire campagne va à l’encontre de la dignité de leur future fonction. Les grands électeurs ayant voté, chaque État transmet ses résultats au président du Sénat. Les élections législatives ont eu lieu en janvier. Le Congrès était censé siéger le 4 mars, mais faute de quorum ce n’est que le 6 avril qu’il se réunit à New York, la ville qui fait office de capitale depuis 1785. Le dépouillement des votes est sans surprise. La totalité des 69 votes exprimés va à George Washington. L’élection du premier président se transforme en un choix par acclamation. Le second en termes de voix, qui est appelé à devenir vice-président, est loin derrière avec 34 votes. Il s’agit de John Adams, originaire du Massachusetts, un État du Nord et le deuxième État le plus influent politiquement et économiquement, ce qui permet un équilibre géographique entre les deux têtes de l’exécutif.

UNE ENTRÉE EN FONCTION HISTORIQUE

George Washington reçoit la nouvelle de son élection à Mount Vernon le 14 avril. Tout au long du chemin qui le mène à New York, il est acclamé par une foule nombreuse. Enfin arrive le 30 avril, le jour de l’entrée en fonction (Inauguration Day). La cérémonie d’investiture se déroule à Federal Hall, le bâtiment fédéral situé à l’angle de Wall Street et de Broad Street. Les deux chambres du Congrès sont réunies dans l’espace dédié au Sénat en présence de dignitaires américains et de diplomates étrangers. Le président se tient sur un balcon mi-clos qui surplombe la rue, permettant à la foule d’assister à l’événement. À partir de 1817, la cérémonie aura lieu à l’extérieur, afin qu’un plus large public puisse y participer. À midi, le chancelier de New York, Robert Livingston, administre le serment présidentiel – fonction qui incombera au président de la Cour suprême dès 1797. Les trois pouvoirs concourent ainsi à l’investiture présidentielle. Washington prononce la formule prévue par l’article 2, section 1, alinéa 8 de la Constitution : « Je jure solennellement que j’exercerai fidèlement mes fonctions de président des États-Unis et que je sauvegarderai, protègerai et défendrai la Constitution des États-Unis au mieux de mes capacités. » Livingston se tourne alors vers la foule qui reprend en cœur : « Longue vie à George Washington, président des États-Unis. » Les cloches sonnent dans toute la ville, tandis que le canon est tiré. George Washington est désormais officiellement président. Ce premier serment présidentiel instaure deux précédents non prévus par la Constitution : le fait de prêter serment sur la Bible et de conclure par la formule « Et que Dieu m’assiste ». Washington crée également la tradition de l’adresse inaugurale au Congrès. Le propos se résume à quatre phrases. C’est le plus bref de l’histoire, mais il est empreint d’une grande solennité. Le président rappelle qu’il lui incombe avec les législateurs de préserver la liberté et la forme républicaine du gouvernement. Son discours achevé, accompagné des membres du Congrès, il se rend à St. Paul pour assister à un service religieux. Puis vient le temps des parades et des réceptions avant qu’un feu d’artifice ne clôture la journée. L’inauguration se double d’une célébration publique et populaire, ce qu’elle est aujourd’hui encore.

LES DÉBUTS PRÉSIDENTIELS

La tâche qui attend George Washington est immense. Il lui faut créer la fonction présidentielle ex nihilo. Pour ce faire, il dispose d’un temps réduit. Les législateurs ont fixé la date du prochain mandat au 4 mars 1793, soit dans moins de quatre ans. Il dispose par ailleurs d’un budget limité. La première année, le pouvoir exécutif ne se voit octroyer que 16 % du budget fédéral, soit environ 639 000 dollars. Par ailleurs, le président ne peut s’appuyer que sur une douzaine d’employés, auxquels s’ajoutent un millier de collecteurs de taxes et de postiers et environ 700 militaires. Une de ses premières tâches consiste à recruter du personnel pour constituer l’ébauche d’une administration. Celle-ci se structure autour de quelques ministères, appelés départements, dont il choisit les chefs (les secrétaires) en accord avec le Sénat. Alexander Hamilton devient secrétaire au Trésor. Henry Knox prend la direction du département de la Guerre, que complète en 1798 un département de la Marine. Thomas Jefferson a la responsabilité du département d’État (le ministère des Affaires étrangères), l’Attorney General Edmund Randolph est chargé de celui de la Justice. Enfin, le Post Master Samuel Osgood est responsable de la poste. Le choix de Washington se porte sur des hommes d’expérience qui ont fait leurs preuves dans le combat révolutionnaire et le gouvernement des États. Alexander Hamilton, par exemple, a été son aide de camp. Il cherche également à respecter les équilibres régionaux entre les trois principaux États (la Virginie, le Massachusetts et New York) et entre les partisans d’un exécutif fort (Hamilton) et faible (Jefferson). La Constitution ne prévoit pas l’existence d’un cabinet. Les ministres sont rarement réunis, selon le bon vouloir du président, qui détient le pouvoir décisionnel en dernier ressort et s’impose comme le chef du gouvernement. C’est autour de lui que tout l’exécutif s’organise. Celui-ci prend peu à peu ses marques, même si le manque de bâtiments adaptés se fait cruellement sentir. En juillet 1790, le Congrès décide finalement de doter le pays d’une capitale permanente. Pour ne pas avantager une des villes et maintenir l’équilibre entre le Nord et le Sud, le choix est fait de créer une cité ex nihilo sur des terres cédées par le Maryland et la Virginie, le choix de la localisation étant laissé au président. En attendant qu’elle sorte de terre, le gouvernement se transfère à Philadelphie en décembre 1790.

George Washington est un président actif qui se concentre au début de sa présidence sur la politique intérieure. Ses priorités vont à l’expansion vers l’Ouest et à la restauration des finances mises à mal par les années de guerre. À l’initiative du secrétaire au Trésor, une banque nationale, la Banque des États-Unis, est mise en place en 1791, tandis que la création d’impôts indirects garantit des revenus à l’État. Cela ne se fait pas sans difficultés. Ainsi, l’impôt sur le whisky provoque une rébellion dans l’Ouest du pays en 1794. Plus grave, Thomas Jefferson s’oppose à la politique menée par Alexander Hamilton, au nom des droits du Congrès et des États. En 1789, Hamilton publie la Gazette of the United States pour faire valoir ses arguments à laquelle répondent en 1791, à l’initiative de Jefferson, la National Gazette et la formation d’un groupe, les républicains-démocrates. Les rédacteurs de la Constitution, qui rêvaient d’une gestion consensuelle du pays, n’avaient pas imaginé que de telles divisions puissent se manifester au sein du gouvernement. Cette situation imprévue, ainsi que la position incertaine du pays dans un contexte de guerres en Europe, conduisent George Washington à renoncer à ses projets de retraite. Sa réélection est une formalité en février 1793 – il recueille 132 des 136 votes exprimés. Il en va différemment pour son vice-président. John Adams est reconduit dans ses fonctions mais n’obtient que 77 voix. Cinquante grands électeurs portent leur choix sur George Clinton, le candidat soutenu par les amis de Thomas Jefferson qui incarne une candidature anti-Adams et anti-fédéraliste.

UN SECOND MANDAT PLUS DIFFICILE

Les relations internationales sont au cœur du second mandat de Washington. Elles contribuent à l’extension des prérogatives présidentielles, le président ne laissant une large marge de manœuvre au Congrès qu’en politique intérieure. Tout commence en août 1789 lorsque le Sénat refuse de donner des recommandations au président sur un traité avec les Indiens. George Washington décide que, désormais, il se passera de son avis dans la phase de négociation des traités. Une nouvelle étape est franchie en avril 1793. Le président accepte les lettres de créance du représentant de la France, le « citoyen Genêt », sans consulter le Congrès, qui n’est pas en session. Le 22 avril, il proclame la neutralité américaine dans la guerre qui oppose la France révolutionnaire et la Grande-Bretagne, ce qui revient à annuler les traités d’alliance, d’amitié et de commerce franco-américains de 1778. Il crée un double précédent : l’usage de la proclamation, qui n’est pas prévu par la Constitution, et l’empiètement sur les prérogatives du Sénat à qui il revient, seul, de déclarer une guerre. Les législateurs, mis devant le fait accompli, approuvent l’initiative a posteriori, mais, pour la première fois, une décision présidentielle donne lieu à un débat politique. Alexander Hamilton, sous le pseudonyme de Pacificus, la justifie dans la Gazette of the United States en faisant valoir que la politique étrangère relève des fonctions exécutives et que tout pouvoir de politique étrangère non mentionné dans la Constitution comme relevant du Congrès appartient au président. Par là même, il pose le principe des pouvoirs implicites du président. Madison lui répond dans des articles signés Helvidius, où il explique qu’octroyer au président le double pouvoir de déclarer et faire la guerre marque le début de la tyrannie. Le président n’en poursuit pas moins sa politique. Même si le terme n’existe pas encore, il pose le principe du privilège de l’exécutif : celui de garder secrets certains documents au nom de la sécurité et de l’intérêt du pays. En 1796, il refuse de communiquer au Congrès des documents relatifs au traité avec la Grande-Bretagne de 1794 (le traité de Jay), bien que celui-ci conduise à un rapprochement avec les Anglais contraire à la neutralité américaine. Non seulement l’accord règle des problèmes en suspens depuis la fin de la guerre, tel le retrait des Anglais des forts du territoire du Nord-Ouest, mais surtout il favorise le commerce avec la Grande-Bretagne.

George Washington impose également la guerre comme le domaine d’action par excellence du président. Sous sa présidence, les effectifs de l’armée sont multipliés par sept. Surtout, il impose l’idée que la direction de la guerre est de sa seule compétence, qu’il lui revient de définir la stratégie militaire, de décider comment utiliser les forces et quelles cibles choisir. En juin 1790, le président donne ainsi l’ordre à l’armée d’attaquer les Indiens de la région de l’Ohio à 240 kilomètres à l’intérieur de leur territoire. Aucune déclaration de guerre n’a pourtant été votée par le Sénat. Trois expéditions sont nécessaires pour venir à bout de la résistance indienne : le Nord-Ouest est enfin ouvert à la colonisation en août 1794. Au nom des intérêts de la nation, le Congrès abandonne au président de vastes pouvoirs militaires. Comme le fait remarquer Alexander Hamilton dans le numéro 8 du Fédéraliste : « C’est dans la nature de la guerre de développer l’exécutif aux dépens de l’autorité législative. » Au-delà des questions militaires, le premier président s’appuie sur les formulations imprécises et les silences de la Constitution pour accroître le pouvoir présidentiel.

George Washington a une haute conception de sa fonction. Il sait par ailleurs qu’en tant que premier président ses moindres gestes sont suivis et commentés. Avec l’aide de James Madison, il travaille à mettre en scène la fonction présidentielle. N’étant pas un orateur charismatique, il cherche à frapper les esprits en s’appuyant sur des cérémonies qu’il crée de toutes pièces, à l’instar de la journée d’entrée en fonction. Il repousse les manifestations de familiarité et se montre très attaché au respect des préséances. Lors d’un déplacement à Boston, par exemple, il refuse de se rendre chez le gouverneur qui est souffrant, car c’est à ce dernier de se déplacer et non au chef de l’État. À une époque où peu d’Américains savent à quoi ressemblent leurs responsables politiques, il organise des rencontres bihebdomadaires avec des citoyens ordinaires. Tous les visiteurs sont acceptés à condition d’être respectablement vêtus. Il se déplace aussi en dehors de la capitale. Il cherche ainsi à mieux cerner les attentes de ses compatriotes et surtout à imposer la fonction en se donnant à voir. En 1791, il voyage pendant deux mois à travers le Sud, accompagné de journalistes. Ce sont les prémices du système des journalistes accrédités auprès du président.

Malgré tous ces efforts, George Washington est un président très critiqué pendant son deuxième mandat. Les anti-fédéralistes, qui rejettent le rapprochement avec la Grande-Bretagne, obtiennent de plus en plus de soutiens et sont désormais en opposition ouverte avec le président. Se concrétisent alors les appréhensions de George Washington, qui craignait dès 1789 de ne pouvoir répondre aux attentes de ses concitoyens et pensait que ces derniers voueraient aux gémonies l’homme qu’ils avaient porté aux nues. La presse d’opposition se déchaîne pendant de longs mois. Certains titres propagent les pires rumeurs. Ils accusent le président d’être un joueur et un traître soudoyé par les Anglais pendant la guerre. Ils suggèrent même que du sang noir coule dans ses veines, ce qui est inacceptable pour un homme politique à la fin du XVIIIe siècle.

Fatigué par ces attaques et convaincu que le pays n’a plus besoin de lui maintenant que la fonction présidentielle est solidement établie, George Washington fait savoir le 19 septembre 1796 qu’il ne sera pas candidat à un troisième mandat même si la Constitution lui en laisse la possibilité. L’annonce prend la forme d’un discours d’adieu que James Madison a rédigé lorsque le président a songé à ne faire qu’un mandat en 1792 et qui est ensuite amendé par Alexander Hamilton. Le texte réimprimé à de multiples reprises durant les décennies suivantes devient une référence dans la culture politique américaine. Le président livre son testament politique. Il exprime ses espoirs dans l’avenir du pays tout en mettant en garde ses compatriotes contre les risques de division intérieure et d’implication dans les conflits européens. Il leur conseille de rester neutres et de se détourner des alliances politiques étrangères, posant ainsi les bases de l’isolationnisme politique américain.

George Washington quitte ses fonctions le 4 mars 1797 et s’installe à Mount Vernon où il meurt le 14 décembre 1799. Son décès met un terme aux critiques. Il redevient un héros national. La biographie que lui consacre le pasteur Mason Weems en 1800, Vie de George Washington, est rééditée vingt fois en l’espace de deux décennies. Vingt-neuf comtés et vingt-quatre villes portent son nom, dont la capitale, qui a été baptisée de son vivant en 1790. Il est même le seul homme à donner son nom à un État après l’indépendance. En 1880, les législateurs instaurent le 22 février, jour anniversaire de sa naissance, une journée de célébrations nationales. Quatre ans plus tard, on inaugure dans la capitale un monument commémoratif en son honneur qui prend la forme d’un obélisque qui domine la ville du haut de ses 169 mètres. Aujourd’hui encore, George Washington compte parmi les présidents les plus populaires. Le défi de ses successeurs est de taille : il leur faut non seulement pérenniser la fonction, mais également sortir de l’ombre d’un homme qui a fortement marqué la fonction de son empreinte.

CHAPITRE II

THOMAS JEFFERSON ET LA PREMIÈRE ALTERNANCE

La campagne présidentielle de 1796 s’ouvre sur l’annonce de la non-candidature du président Washington en septembre. Comme lors du précédent scrutin, ce sont les élites politiques de la capitale qui choisissent les candidats. Il revient ensuite aux grands électeurs de les départager. Le candidat naturel des fédéralistes est le vice-président en exercice John Adams. Pour la vice-présidence, ils désignent Thomas Pinckney de Caroline du Sud. Les anti-fédéralistes, hostiles à la politique menée par l’Administration Washington, décident de désigner d’autres candidats, donnant ainsi naissance à une opposition, la première de l’histoire du pays.

L’APRÈS-WASHINGTON

La candidature de Thomas Jefferson (1743-1826) s’impose comme une évidence pour les anti-fédéralistes. Jefferson est issu d’une famille de planteurs de Virginie. À l’âge de 14 ans, il hérite de son père 1 000 hectares de terre et plus de 200 esclaves. Après avoir reçu une éducation de qualité au College of William and Mary, il intègre le barreau. À l’instar des hommes de son milieu, il se consacre aux affaires publiques. En 1768, âgé de 25 ans, il est élu à la chambre des Bourgeois, l’assemblée coloniale de la Virginie, comme son père avant lui. La rédaction en 1774 d’un pamphlet accusant le gouvernement britannique de vouloir tuer les libertés américaines (Summary View of the Rights of British America) lui vaut d’être choisi pour représenter sa colonie au Congrès de Philadelphie en 1775, puis de rédiger l’essentiel de la Déclaration d’indépendance. De retour en Virginie, il siège de 1776 à 1779 dans la législature de l’État. Il s’y illustre par la rédaction d’une déclaration des droits qui garantit la séparation des Églises et de l’État. Fort de sa renommée, il est élu gouverneur de l’État en 1779 – il a 36 ans. Le poste est exigeant. Non seulement il dispose de peu de moyens, mais il doit faire face aux incursions militaires répétées des Anglais. Découragé, il se retire dans sa propriété de Monticello en juin 1781 et se consacre à l’étude. En 1785, il publie ses Notes sur l’État de Virginie, vaste essai d’histoire naturelle, de géographie, de science politique et d’économie qui se veut une réponse à la description très négative de l’Amérique que vient de faire Buffon. La vie à Monticello est cependant moins idyllique qu’il l’avait imaginé, notamment en raison du décès de son épouse Martha en 1782. En 1783, Thomas Jefferson décide par conséquent de retrouver la vie publique. Pendant six mois, il représente son État au Congrès puis, l’année suivante, il accepte d’apporter son concours à la jeune diplomatie américaine en Europe. Il négocie des traités commerciaux avec les pays européens avant qu’on lui confie en mai 1785 la représentation américaine en France à la suite de Benjamin Franklin. Étant outre-Atlantique en 1787, Jefferson ne peut pas participer à la rédaction de la Constitution américaine. Il en approuve globalement le texte, même s’il considère qu’elle n’apporte pas assez de garanties concernant les libertés individuelles. À Paris, Jefferson contribue à la diffusion des idées révolutionnaires américaines et c’est avec satisfaction qu’il vit les débuts de la Révolution française en 1789.

L’entrée en vigueur de la Constitution américaine l’oblige cependant à quitter la France. À l’automne 1789, le président lui confie la direction des affaires étrangères et il rentre aux États-Unis. Les années passées en Europe lui ont donné la certitude que seule la France peut faire contrepoids à la puissance britannique. Sur ce point comme sur d’autres, il ne partage pas les vues de George Washington et leurs désaccords croissants le conduisent à quitter ses fonctions au début de l’année 1794. À l’aube de la cinquantaine, il retrouve avec plaisir sa vie de planteur à Monticello où il s’adonne à la philosophie, à l’architecture, à la cartographie, aux sciences naturelles ou encore à l’agronomie. Son ami James Madison se charge d’organiser l’opposition au président en formant une ébauche de parti qu’on appelle les républicains-démocrates. Bien que Jefferson ne participe pas à l’opération, tout le monde a conscience qu’il est le leader naturel de ce mouvement. Le rôle qu’il a joué dans la naissance du pays ainsi que son image d’homme des Lumières en font le candidat incontesté de l’opposition pour l’élection de 1796. Les grands électeurs votant pour deux hommes, les républicains-démocrates doivent désigner un second représentant. Après moult débats, leur choix se porte sur le sénateur Aaron Burr (1756-1836). Celui-ci ne peut se prévaloir que de fonctions publiques dans l’État de New York et d’un mandat de sénateur fédéral. Sa candidature relève avant tout d’une stratégie électorale : gagner des voix dans le Nord alors que le parti est essentiellement implanté dans le Sud à l’image de son leader Jefferson.

Les grands électeurs se réunissent en décembre. Signe des divisions, leurs votes se portent sur treize candidats. John Adams arrive en tête avec 71 voix mais seulement trois voix le séparent de Thomas Jefferson. Le fédéraliste Thomas Pinckney arrive en troisième position (59 voix) suivi de l’anti-fédéraliste Aaron Burr (30 voix). Le vote suit des logiques géographiques qui reflètent déjà les divisions du pays sur la question de l’esclavage. La Nouvelle-Angleterre et les États centraux tel le New York votent John Adams, le Sud Thomas Jefferson. Surtout, l’opposition place son candidat en deuxième position, ce qui en fait d’office le vice-président du pays. Fédéralistes et républicains-démocrates vont devoir cohabiter au sein de la même Administration, une première. Les contemporains ne s’en inquiètent pas outre mesure. Adams et Jefferson se connaissent depuis longtemps et sont des modérés. Par ailleurs, les pouvoirs du vice-président sont très limités.

Le président Adams (1735-1826) souffre inévitablement de la comparaison avec son prédécesseur. Il doit par ailleurs faire face à une cohabitation plus difficile que prévue. Les relations avec la France se dégradent à cause de la remise en cause par les Français de la liberté de circulation des neutres sur les mers, au point d’engendrer une situation de quasi-guerre en 1798. Les républicains-démocrates s’opposent d’autant plus à cette politique qu’elle s’accompagne de lois sur la sédition et les étrangers qu’ils jugent liberticides. En effet, les étrangers ont l’obligation de se faire enregistrer et le président peut les expulser s’il les considère dangereux pour la sécurité du pays. La durée de séjour préalable à leur naturalisation passe de cinq à quatorze ans. En outre, critiquer le gouvernement est criminalisé, ce qui représente une menace directe pour l’opposition. Inquiets, les républicains-démocrates sont persuadés que l’élection de 1800 sera la dernière possibilité de sauver la Constitution. L’opposition aux lois de 1798 marque donc le début de leur mobilisation.

UNE ÉLECTION DISPUTÉE

Pour choisir leur candidat, chacun des deux camps recourt en 1800 à l’organisation d’un caucus au niveau du Congrès fédéral, là où se trouvent les principales figures politiques du pays. Les sénateurs et les représentants de chaque tendance se réunissent de manière informelle pour débattre de la question. C’est le début de la structuration des partis. Les grands électeurs votent ensuite en respectant les consignes du caucus de leur parti. Contrairement au souhait des Pères fondateurs, qui avaient opté pour un vote personnel des grands électeurs, la désignation des candidats devient partisane. Elle est en outre placée entre les mains du Congrès, ce qui constitue une menace potentielle pour la séparation des pouvoirs. Les deux principaux candidats, John Adams pour les fédéralistes et Thomas Jefferson pour les républicains-démocrates, sont les mêmes qu’en 1796.

Au vu des enjeux, les républicains-démocrates décident d’être plus offensifs et mettent sur pied une campagne organisée. Sachant que la réputation est un déterminant important du vote, ils n’hésitent pas à salir la réputation d’Adams qu’ils accusent d’avoir arrangé un mariage entre un de ses fils et une fille du roi d’Angleterre pour satisfaire ses tendances monarchiques. L’autre camp n’est pas en reste. Les républicains-démocrates proposent aussi un programme qui doit guider leur action une fois élus : la lutte contre les dérives monarchiques imputées aux fédéralistes, la défense des droits des États et de la Constitution, et en particulier celle des libertés. Pour relayer leurs idées, ils s’appuient sur la presse – le pays compte déjà 300 journaux – et sur des comités de soutien qu’ils créent dans les États. Les fédéralistes, qui ne disposent pas d’une telle organisation, répliquent en les accusant d’agir comme des factieux. À l’époque, les partis ne sont pas populaires. On estime qu’ils vont à l’encontre du choix individuel et éclairé de l’électeur, qu’ils font courir le risque de la démagogie. Leur objectif n’est pas de démocratiser la vie politique mais de faire élire un candidat qui est présélectionné par une élite politique et élu par un corps électoral très réduit. En 1800, les États-Unis comptent 5,3 millions d’habitants et seulement 67 282 votes populaires sont exprimés lors de l’élection des grands électeurs.

Trois modes d’élection existent. Le Maryland, la Caroline du Nord et le Kentucky désignent leurs grands électeurs par un vote populaire organisé au niveau des districts de l’État. Cette solution ne satisfait pas les partis, puisque, d’un district à l’autre, les choix diffèrent, ce qui divise les voix de l’État et réduit son influence dans le choix final. Le vote populaire limité à une circonscription électorale (l’État) et le principe du winner-take-all (« Que le vainqueur emporte tout ») permettraient de pallier cette difficulté. En effet, le vainqueur se voit alors attribuer la totalité des grands électeurs, quelle que soit la marge de sa victoire, les vaincus n’en ayant aucun. C’est ainsi que pratiquent le Rhode Island et la Virginie. Le Tennessee, lui, désigne une partie de ses grands électeurs par un vote au niveau des districts et une autre partie par l’intermédiaire de sa législature. Le choix le plus plébiscité, dix États sur seize, est celui de la désignation par la législature, ce qui exclut le scrutin populaire. Un nombre croissant d’États choisissent cette option à l’initiative de leur parti majoritaire, qui a ainsi la garantie que son candidat remporte tous les grands électeurs de l’État. C’est un signe de plus de la montée des querelles partisanes.

UN PRÉSIDENT CHOISI PAR LA CHAMBRE DES REPRÉSENTANTS

L’élection des grands électeurs se déroule dans les États de mai à décembre. Au fur et à mesure que le calendrier avance, le suspense grandit. Les grands électeurs sont désormais choisis en fonction de leurs sympathies politiques et, dans chaque camp, on compte les voix. Les résultats s’annoncent serrés et le vote des derniers États sera déterminant. John Adams totalise finalement 65 voix. Ce n’est pas suffisant : il arrive en troisième position devant Charles Pinckney (64) et devient le premier président non réélu. Les fédéralistes, divisés sur la politique du président sortant, n’ont pas fait le plein des voix. Les deux candidats arrivés en tête sont ceux de l’opposition (Thomas Jefferson et Aaron Burr). Les républicains-démocrates sont également majoritaires au Congrès. Désavoué, Adams manifestera son mécontentement en refusant, chose unique, d’assister à l’entrée en fonction de son successeur. Autre surprise, les deux premiers recueillent chacun 73 voix. Pour les contemporains, il va de soi que Jefferson aura la présidence et Burr la vice-présidence. Néanmoins, les grands électeurs ne votent pas séparément pour les deux fonctions et il est donc impossible, à l’issue du scrutin, de savoir qui sera le futur président.

Comme le prévoit la Constitution, il appartient à la Chambre des représentants de trancher, chaque État disposant d’une voix et le vainqueur devant obtenir au moins neuf voix. La nouvelle est reçue avec inquiétude dans une partie du pays, le Sud. La désignation du président revient à l’assemblée sortante, qui est majoritairement fédéraliste. La rumeur court alors que la victoire va être volée. Certains parlent de prendre les armes si on en arrive là. Aaron Burr, qui reste en course contre le chef de son parti, n’arrange rien. Le 9 février, la Chambre commence ses travaux. Elle a moins d’un mois pour trouver une solution. Il lui faut 36 tours de scrutin pour élire enfin Thomas Jefferson. La médiation d’Alexander Hamilton est déterminante. Son argument a porté : quitte à choisir quelqu’un de l’autre parti, il vaut mieux pour le pays un homme intègre et brillant comme Jefferson plutôt que Burr dont on doute des compétences et de la moralité.

Le pays vient de vivre sa première crise constitutionnelle majeure. Rien ne dit qu’une telle situation ne peut pas se reproduire, avec tous les risques que cela comporte pour la séparation des pouvoirs. Le Congrès a décidé l’élection du président, du choix initial des candidats au vote final de la Chambre des représentants. En outre, il apparaît clairement qu’avec le système des partis le candidat arrivé second aura de fortes chances d’appartenir à l’opposition. Non seulement cela rend la gestion du pays difficile, mais en outre, si le président venait à mourir, l’arrivée au pouvoir de son vice-président ferait basculer l’Administration à l’autre parti et bafouerait le vote initial des électeurs. Pour éviter ces embûches, les législateurs votent en 1803 un 12e amendement qui annule l’article 1, section 1, alinéa 3 de la Constitution. Il entre en vigueur pour l’élection de 1804. En l’absence de majorité absolue, le choix de la Chambre est ramené des cinq aux trois candidats arrivés en tête. Surtout, les grands électeurs votent spécifiquement pour un président et un vice-président. Le vice-président n’est plus le second de la compétition. Il n’est plus le rival du candidat à la présidence mais quelqu’un choisi pour maximaliser les chances du numéro 1 d’être élu. Un candidat du Nord aura ainsi tendance à choisir un colistier du Sud, un représentant de l’électoral rural, un homme bien implanté dans les espaces urbains. Pour le reste, la procédure de désignation du président et du vice-président demeure inchangée.

L’ALTERNANCE RÉPUBLICAINE

Le président Jefferson prend ses fonctions en mars 1801 dans une nouvelle capitale : Washington, DC (District de Columbia). Le transfert de l’administration commence en juin 1800. Le 21 novembre, c’est au tour du Congrès et du président Adams de s’installer sur les bords du Potomac. La résidence du président est modeste, à l’image de cette petite ville qui compte à peine 3 000 habitants. L’entrée en fonction du troisième président constitue cependant un événement majeur. Le pouvoir passe des fédéralistes aux républicains-démocrates. Nombreux sont ceux qui se demandent si l’alternance va fonctionner. Que va-t-il advenir de la fonction présidentielle, alors que Thomas Jefferson s’est toujours déclaré hostile à une conception large des pouvoirs implicites du président ? Son discours inaugural rassure. Le président en appelle à l’esprit de conciliation : « La minorité possède des droits égaux, que doit protéger une loi égale, car les violer serait l’opprimer. Unissons-nous donc, mes concitoyens, dans notre cœur et notre esprit. […] Nous avons appelé nos frères de différents noms. Nous sommes tous des républicains, nous sommes tous des fédéralistes. »

Thomas Jefferson décide cependant de se démarquer des pratiques fédéralistes. Il nomme des républicains aux postes de ministres, à l’instar de James Madison qui devient secrétaire d’État ou d’Abraham Gallatin qui occupe la fonction de secrétaire au Trésor. Puis, il remplace par des fidèles de son parti un grand nombre des 600 employés qui travaillent pour l’exécutif. L’idée que le personnel fédéral soit titulaire de son poste à vie lui semble contraire à la démocratie. Il y voit le risque d’une bureaucrate souveraine et incontrôlable alors qu’elle doit être l’expression de la volonté populaire. Plus encore, un contrôle présidentiel sur l’exécutif lui semble indispensable pour faire triompher ses idées. Il craint que certains détenteurs de postes fédéraux nommés au temps des fédéralistes ne bloquent ses réformes.

L’application du programme républicain constitue en effet une priorité pour le président. Il obtient que le Congrès annule les lois sur les étrangers et la sédition de 1798. Il travaille également à rendre l’exécutif plus frugal et simple. Prenant le contre-pied des mesures mises en place par le secrétaire au Trésor Hamilton, il réduit les dépenses gouvernementales et les impôts, et supprime la dette nationale. Les manifestations du pouvoir jugées trop monarchiques sont remplacées par un cérémonial présidentiel qui se veut plus modeste, égalitaire et proche du peuple. Le jour de son entrée en fonction, le président se rend à pied au Capitole, en tenue de ville, sans la perruque poudrée traditionnelle. Les réceptions formelles à la résidence présidentielle sont supprimées. Il en va de même du discours annuel du président au Congrès qu’il considère comme trop proche du discours du trône du souverain britannique. Le texte rédigé par le président est désormais lu par un de ses assistants.

Jefferson n’en est pas moins pragmatique. Certaines mesures-phares des fédéralistes, comme la création de la Banque des États-Unis, sont conservées. Le nouveau président a conscience que leur disparition serait dangereuse pour l’équilibre social et la prospérité du pays. Contre toute attente, il reprend même à son compte l’héritage fédéraliste d’une présidence forte. Comme ses prédécesseurs, il applique le principe de la primauté de l’exécutif en matière de politique étrangère. En 1801, il lance de sa propre initiative une expédition navale contre les Barbaresques de Tripolitaine qui entravent la libre circulation sur les mers et rançonnent les bâtiments américains. Pour se justifier, il argue du fait que le Congrès – seul en mesure de déclarer une guerre – ne sera pas en session avant de longs mois, alors que l’urgence impose une action rapide. De là découle le principe selon lequel le président possède des pouvoirs spéciaux en temps de crise, à savoir une autorité qui lui est déléguée par le Congrès afin d’assurer la sécurité du pays. Le président Jefferson crée également un précédent en achetant la Louisiane à la France en 1803 pour 15 millions de dollars. Grâce à cette transaction, les États-Unis doublent leur superficie et s’ouvrent les portes de l’expansion à l’ouest du Mississippi tout en assurant leur sécurité face aux Espagnols. Malgré l’importance des enjeux, le Congrès n’est pas tenu au courant des négociations et se retrouve mis devant le fait accompli. Le président invente une nouvelle procédure qui lui permet de se passer de son vote : l’ordre exécutif présidentiel. Il impose l’idée que, en matière de politique étrangère, le président peut s’émanciper de la Constitution dans les moments de nécessité ou de crise, et ce, au nom de l’intérêt national. Il revient ensuite au Congrès de se prononcer sur ses choix a posteriori.

UN PRÉSIDENT, CHEF DE PARTI

Thomas Jefferson contribue également au renforcement de la présidence sur la scène intérieure. Il est le premier président élu par un parti et le premier à être à la fois président et chef de parti. Grâce à sa majorité au Congrès, il dispose d’une grande marge de manœuvre politique. Mais il va plus loin. Considérant son parti comme un outil de pouvoir et de gouvernement, il s’impose comme un leader législatif. Il propose de nombreuses lois par l’intermédiaire de ses partisans au Congrès, en sachant qu’il peut compter sur le vote des élus qui respectent la discipline du parti. Il élargit les missions du caucus républicain, qui se transforme en un espace de conception de la législation alors que les fédéralistes, désorganisés, sont minoritaires et en perte de vitesse. Il choisit les dirigeants du Congrès à l’instar du speaker, le président de la Chambre des représentants, dont il fait un personnage clef du pouvoir législatif. Jefferson invente la présidence activiste et, ce faisant, va paradoxalement dans le sens de la présidence forte qu’il décriait quand il était dans l’opposition.

La présidence de Jefferson n’est pas sans heurts cependant. Comme de nombreux présidents, il vit une sorte de lune de miel avec le Congrès et le peuple pendant les premiers mois de son mandat. Son programme législatif est un succès alors qu’il se concentre sur la politique intérieure. Sa réélection en 1804 est une formalité, les fédéralistes s’effondrant. Il remporte 15 des 17 États et 164 grands électeurs, tandis que son rival, Charles C. Pinckney, ne remporte que 2 États et 14 grands électeurs. Pour la première fois, le vice-président est élu selon les règles fixées par le 12e amendement. Le caucus républicain désigne George Clinton, le gouverneur de l’État de New York, et non pas le vice-président en exercice Aaron Burr, qui est sanctionné pour son attitude pendant l’élection de 1800. Clinton remporte l’élection sans surprise. Burr, lui, tente de se faire élire au gouvernorat de New York. Battu, il attribue son échec au fédéraliste Alexander Hamilton et le tue à l’occasion d’un duel le 11 juillet 1804. Cette mort prive l’opposition du leader le plus à même de reconquérir la présidence. La carrière de Burr, elle, est finie.

Le deuxième mandat de Jefferson s’avère plus difficile, un sort qu’il partage avec un grand nombre de présidents. Confortablement réélu, il multiplie les initiatives et s’occupe davantage de politique extérieure. La situation des États-Unis est périlleuse en ce début du XIXe siècle, et le président cherche à tenir le pays à l’écart des hostilités qui reprennent en Europe. C’est le sens de l’embargo de 1807 qui interdit aux navires américains de se rendre en Europe et aux bâtiments étrangers d’accoster dans les ports américains. Jefferson espère ainsi obliger les Anglais et les Français à respecter le droit des Américains neutres à naviguer sans être interceptés par les belligérants. C’est un échec. Qui plus est, la situation économique se dégrade à cause de la paralysie des ports. La presse se déchaîne contre le président, qui perd le soutien d’une partie du pays. Il est affaibli. L’annonce de sa non-candidature en 1808 et sa décision de ne pas prendre de décisions majeures pendant les quatre derniers mois de son mandat pour ne pas gêner l’action de son successeur finissent d’en faire un « canard boiteux » (lame-duck), un président sans pouvoir, car on sait qu’il va bientôt être remplacé. Malgré cette fin difficile, le bilan de Jefferson est important, notamment parce qu’il démontre que l’alternance est possible dans le système américain alors qu’ailleurs dans le monde la plupart des transitions se font dans la violence.

Redevenu simple citoyen, Thomas Jefferson se retire sur ses terres à Monticello. Il a 66 ans et encore beaucoup d’énergie. Il embellit l’architecture de sa demeure, crée une université à Charlottesville en Virginie. Il entretient également une correspondance abondante, notamment avec son rival John Adams avec lequel il s’est réconcilié. Les échanges durent jusqu’à leur mort, qui, hasard de l’histoire, intervient le même jour, le 4 juillet 1826, cinquante ans exactement après l’adoption de la Déclaration d’indépendance. Comme Washington avant lui, Jefferson donne son nom à des comtés (26) et des villes (84). Monticello, vendu pour faire face aux dettes de la succession, est transformé en 1923 en un lieu de mémoire. C’est aujourd’hui un des bâtiments les plus visités des États-Unis. À Washington même, un mémorial est inauguré le 13 avril 1943 pour le bicentenaire de la naissance de l’ancien président. Au centre d’une colonnade, qui rappelle le style de Monticello, se dresse une statue de Jefferson assis haute de 6 mètres. L’Amérique de Roosevelt qui combat l’Allemagne nazie célèbre l’héritage d’un président qui a fait des libertés le moteur de son action politique.

LE CONGRÈS FAIT LE PRÉSIDENT

L’élection présidentielle de 1808 est lancée en janvier de la même année, quand le caucus républicain du Congrès choisit James Madison (1751-1836) comme candidat, à l’initiative du président Jefferson. Madison est le fils d’un riche planteur de Virginie. Il fait ses études au College du New Jersey, la future université Princeton. En 1776, Madison s’engage dans le camp de l’indépendance. Il siège à la convention de l’État de Virginie avant de représenter son État au Congrès en 1780 puis à la convention constitutionnelle en 1783. Madison compte parmi les Pères fondateurs de la nation. Par ailleurs, c’est un penseur politique de premier plan. Il est à l’origine du Plan de Virginie qui servit de base de travail à la rédaction de la Constitution et participe activement à l’écriture du Fédéraliste. Lorsque les relations se dégradent entre Jefferson et Hamilton, il prend la direction de la minorité jeffersonienne au Congrès, puis élabore l’organisation politique républicaine qui permet à Jefferson de devenir président en 1800. Cela lui vaut de diriger le département d’État pendant les huit ans de la présidence de Jefferson. En 1808, il se retrouve opposé à Charles C. Pinckney dans la course à l’exécutif. Les républicains contrôlant la plupart des législatures des États en dehors de Nouvelle-Angleterre et celles-ci choisissant la plupart des grands électeurs, son élection est quasiment acquise une fois que le caucus républicain du Congrès l’a choisi. Il obtient finalement 122 voix contre 47 à son rival. La continuité républicaine et virginienne est assurée à la tête de l’exécutif. Qui plus est, le candidat républicain à la vice-présidence, Elbridge Gerry, est également élu.

James Madison n’a pas l’envergure présidentielle de son prédécesseur. Alors que Jefferson contrôlait le Parti républicain, désormais c’est le parti qui contrôle le président. Madison tient son pouvoir du caucus qui l’a désigné et auquel il est redevable. Ses ministres, qui ont des ambitions présidentielles, se rapprochent des leaders républicains du Congrès en pensant aux prochains scrutins, au risque d’affaiblir le président. Les instruments que Jefferson a créés pour disposer de relais auprès des législateurs sont devenus des armes pour ces derniers. C’est encore plus vrai avec les élections législatives de mi-mandat (les mid-terms) de 1810 qui font de Henry Clay et John Calhoun les hommes forts du Congrès. Partisans d’une guerre qui permettrait aux Américains de s’étendre sur le continent aux dépens des Espagnols en Floride, des Anglais et de leurs alliés Indiens dans le Nord-Ouest et au Canada, ils prennent en main la politique étrangère du pays. Alors que jusque-là l’essentiel de l’initiative dans ce domaine revenait aux présidents, Madison doit céder aux pressions du Sénat, qui déclare la guerre à la Grande-Bretagne en juin 1812. En cette année d’élection présidentielle, il a besoin du soutien d’Henry Clay pour obtenir l’investiture du caucus, puis pour l’emporter face au fédéraliste DeWitt Clinton, le neveu de George.

Sur le terrain, le président est également en retrait. Il laisse une large initiative aux militaires dans cette seconde guerre d’indépendance. Les défaites se multiplient. En 1814, les Anglais prennent la capitale et incendient le Capitole et la résidence du président. C’est à l’occasion des travaux de restauration que cette dernière reçoit le surnom de Maison-Blanche. Quant au bombardement du Fort McHenry à Baltimore, il inspire au poète Francis Scott Key La Bannière étoilée, qui deviendra, en 1931, l’hymne national. L’impopularité de la guerre retombe sur le commandant en chef. La presse n’hésite pas à parler de la « guerre de M. Madison ». La victoire est finalement obtenue, non sans mal, en 1815. Madison sort du conflit affaibli, tout comme l’opposition, qui devient encore plus minoritaire.

Le caucus des républicains au Congrès est désormais tout-puissant, au point d’être surnommé le « roi caucus ». Faute d’opposition structurée, le candidat qu’il désigne est quasiment automatiquement élu. C’est le cas du Virginien James Monroe en 1816. Outre son expérience de secrétaire d’État – alors véritable tremplin vers la fonction présidentielle – c’est à sa participation à la lutte pour l’indépendance et à la fondation du parti qu’il doit d’être désigné par le caucus. À sa candidature est associée celle de Daniel Tompkins, le gouverneur de New York. Une fois encore, les républicains jouent l’alliance entre la Virginie (le Sud) et le New York (le Nord). Les fédéralistes, eux, sont persuadés de l’inéluctabilité de la défaite et font peu campagne. James Monroe obtient finalement 183 voix contre seulement 34 pour le candidat de l’opposition, le sénateur Rufus King. Quatre ans plus tard, les républicains dominent encore plus la vie politique. La réélection de Monroe semble une formalité, au point que le caucus républicain n’attire pas suffisamment de membres pour pouvoir siéger. Cela n’empêche pas James Monroe d’être réélu en obtenant la totalité des voix des grands électeurs sauf un, qui se prononce en faveur de son secrétaire d’État, John Quincy Adams. Comme son prédécesseur, il est tributaire de la majorité républicaine au Congrès qui l’a élu.

À la présidence forte de Jefferson succède des présidents faibles. Au-delà de leur personnalité respective et de la conjoncture, c’est la conséquence de la volonté du Congrès de rétablir l’équilibre des pouvoirs en sa faveur après une présidence très active.

CHAPITRE III

ANDREW JACKSON
ET LE TEMPS DE LA DÉMOCRATISATION

Les années 1820 s’ouvrent pour les Américains dans l’inquiétude et la division. L’esclavage dans l’Ouest ouvert à la colonisation fait débat, avant qu’un compromis (dit du Missouri) tranche la question en 1820 sur une base régionale qualifiée de sectionnelle : l’esclavage est interdit au nord des 36 degrés 30 minutes de latitude, et autorisé au sud. Le sectionalisme est aussi au cœur des débats sur les droits de douane, la ressource essentielle de l’État fédéral. Le Sud, qui importe l’essentiel de sa consommation, est hostile à des droits de douane élevés ; le Nord, qui cherche à protéger sa jeune industrie de la concurrence étrangère, y est favorable. Les Américains sont également divisés quant à l’éventualité d’un financement par l’État fédéral des infrastructures de transport nécessaires à la mise en valeur du pays. Le tout dans un contexte économique difficile. L’installation des colons dans l’Ouest a nourri le marché du crédit et un boom spéculatif, auquel la panique financière de 1819 met un terme. C’est la première crise économique majeure. Les saisies de propriétés provoquées par les défauts de paiement créent un fort ressentiment à l’égard du gouvernement, des banques, et en particulier de la seconde Banque des États-Unis qui a été créée en 1816 après l’expiration de la charte de la première. Face à la dépression, de nombreux Américains s’insurgent contre l’âpreté au gain que symbolise cette banque centrale dominée par les intérêts privés. Ils rêvent d’un retour à la frugalité (supposée) des origines de la jeune nation et aspirent à une plus grande participation populaire à la vie politique. Le temps est à la réforme.

LA FIN DU « ROI CAUCUS »

La réforme est d’abord à l’œuvre localement. Six États de l’Ouest rejoignent l’Union entre 1812 et 1821 avec des constitutions instaurant le suffrage universel pour les hommes blancs. Cela incite les États plus anciens à supprimer progressivement la nécessité d’être propriétaire pour voter, ce qui fait des États-Unis un des pays les plus démocratiques de son temps. Le mouvement arrive à son terme en 1856 avec la nouvelle loi électorale de la Caroline du Sud. La libéralisation du suffrage touche également la désignation des grands électeurs. En une génération, le vote populaire au niveau de l’État s’est imposé. Alors que deux États procédaient ainsi en 1800, ils sont douze (la moitié d’entre eux) en 1824, puis dix-huit quatre ans plus tard. En 1828, seuls deux États recourent encore à la désignation par la législature, un choix qu’abandonnent le Delaware en 1836 puis la Caroline du Sud en 1860. Quant au vote populaire au niveau du district, il n’est plus pratiqué que par le Maryland à compter de 1836. Un plus grand nombre d’Américains participent dès lors à l’élection de leur président.

Cette démocratisation locale contraste avec la situation nationale où le caucus du parti majoritaire au Congrès continue de décider du choix du candidat à l’élection et donc, en raison de sa position hégémonique, du président. Ce système soulève un nombre croissant de critiques. On déplore son manque de légitimité (il n’est pas prévu par la Constitution), ses choix élitistes (uniquement des ministres et des hommes de Washington), le danger qu’il fait courir à la séparation des pouvoirs, sans compter qu’il aboutit à l’élection de présidents impuissants face au Congrès et incapables de répondre aux défis du temps. La négociation du compromis du Missouri, par exemple, est l’œuvre des hommes forts du Congrès (Henry Clay, John C. Calhoun et Daniel Webster) et non du président Monroe. Les critiques sont d’autant plus vives que le système paraît grippé. Le Parti républicain se divise sur la question de l’esclavage et des tarifs douaniers. Face à un caucus incapable d’imposer une discipline, les ambitions personnelles se révèlent et les candidatures à l’élection de 1824 se multiplient. Pas moins de trois membres du Cabinet – William H. Crawford, John Quincy Adams et John C. Calhoun – sont candidats. Surtout, des législatures dominées par les républicains refusent de se conformer au système du caucus et décident de choisir elles-mêmes leur candidat. L’initiative part du Tennessee : le 20 juillet 1822, il déclare soutenir la candidature d’Andrew Jackson.

Le profil de cet homme politique diffère sensiblement de celui des autres candidats. Né en mars 1767 dans une petite ferme de Caroline du Sud, il s’engage dans les troupes révolutionnaires à l’âge de 13 ans. Orphelin l’année suivante, il multiplie les petits métiers. Son éducation est sommaire. À la différence des élites, il ne va pas à l’université. Il apprend cependant suffisamment de droit pour être admis au barreau de Caroline du Nord en 1787. L’année suivante, il devient procureur du district nord de Caroline du Nord (aujourd’hui le Tennessee). Véritable self-made-man de la Frontière, il se lance dans la spéculation foncière. L’aventure est risquée et le conduit presque en prison pour dettes, ce qui explique la méfiance qu’il éprouvera toute sa vie à l’égard des banques. Jackson s’enrichit néanmoins. Il devient un notable et occupe des fonctions officielles. Il est élu à la convention qui rédige la Constitution du Tennessee, devient le premier représentant de l’État au Congrès en 1796, puis son sénateur en 1797, avant de siéger à la Cour suprême de l’État (1798-1804). En 1802, ses hommes l’élisent général de la milice du Tennessee. C’est la guerre de 1812 qui fait de Jackson un héros national. Il défait les Indiens Creeks avant de sauver La Nouvelle-Orléans du siège anglais en janvier 1815. Il s’illustre ensuite contre les Séminoles qui attaquent les colons américains depuis la Floride espagnole. Utilisant le droit de suite, il pénètre en territoire espagnol et y établit un gouvernement provisoire. L’opération de maintien de l’ordre interne est devenue une guerre offensive non déclarée et non approuvée par le Congrès. Elle permet aux Américains d’annexer tous les territoires espagnols situés à l’est du Mississippi, dont le futur État de Floride. La victoire militaire et le soutien de l’opinion épargnent toute sanction à Jackson, qui est récompensé en devenant gouverneur du territoire de Floride en 1821. Deux ans plus tard, il retrouve les bancs du Sénat fédéral où il représente à nouveau le Tennessee. Sa carrière n’est pas sans rappeler la gloire des Pères fondateurs et il est bien le seul des candidats dans ce cas lors de la présidentielle de 1824.

La décision du Tennessee d’appuyer un candidat local fait des émules. Le speaker Henry Clay reçoit le soutien du Missouri, de l’Ohio et du Kentucky ; John C. Calhoun celui de la Caroline du Sud. Le Maine et le Massachusetts désignent John Quincy Adams (1767-1848). Après une longue carrière diplomatique en Europe, le fils du président John Adams occupe les fonctions de secrétaire d’État. C’est lui qui est à l’origine de la doctrine Monroe qui, en 1823, définit la neutralité des États-Unis dans les affaires européennes et, en retour, leur volonté de faire du continent américain une chasse gardée protégée des incursions européennes. Le caucus républicain du Congrès décide de ne pas tenir compte des prises de position des États. En février 1824, il fait de William H. Crawford, le secrétaire au Trésor, son candidat. Mais ce choix manque de légitimité en raison du faible taux de participation : seulement 30 % des 261 membres du caucus ont pris part au vote, les autres ont tout bonnement boycotté le scrutin. Dans ce contexte, les autres candidats se maintiennent. Ils le font d’autant plus facilement que l’absence d’une véritable opposition ne fait pas craindre une défaite pour le parti. Seul John C. Calhoun se retire et reporte ses ambitions sur la vice-présidence, qu’il remportera.

Andrew Jackson arrive en tête du vote populaire mais aussi du seul qui compte dans le scrutin indirect, celui des grands électeurs. Avec ses 99 voix, il est cependant loin des 131 voix que requiert la majorité absolue. C’est la conséquence de la multiplication des candidatures. Le choix du président revient donc à la Chambre des représentants qui doit le départager avec John Quincy Adams (84 voix) et William Crawford (51 voix). Bien qu’arrivé quatrième et donc exclu de la compétition, Henry Clay s’impose comme l’homme clef du vote, en raison de l’influence que lui confère son statut de speaker de la Chambre. Son ralliement permet à Adams d’être élu président. Le système du caucus a sombré.

UNE DÉFAITE MOBILISATRICE POUR LES DÉMOCRATES

La lignée des présidents virginiens instaurée par Jefferson s’interrompt, tandis qu’une nouvelle génération arrive au pouvoir après celle des Pères fondateurs. Henry Clay devient secrétaire d’État, un poste qui sert généralement de marchepied vers la présidence. Pour Andrew Jackson, il s’agit d’un « marché corrompu » qui a privé l’électorat de son choix. Il démissionne du Sénat et se retire dans sa propriété de l’Hermitage dans les environs de Nashville.

Ses amis se donnent dès lors pour objectif de le porter à la Maison-Blanche en 1828. Pour cela, ils posent les bases d’un nouveau parti qu’on qualifie bientôt de démocrate. Pendant quatre ans, la vie politique se cristallise entre les « hommes d’Adams » et les « hommes de Jackson ». Les démocrates font campagne autour du vote volé de 1824 et de la personnalité de leur leader, qu’ils présentent comme l’homme providentiel qui va sauver l’Amérique. Son statut d’homme de l’Ouest est mis en avant. La région en pleine expansion symbolise l’espace de tous les possibles, un lieu où les mœurs seraient simples et honnêtes comme au temps des débuts de la République, au contraire de celles des élites de la côte Est qui dominent la vie politique. Andrew Jackson fait campagne contre la capitale en valorisant son statut d’outsider. Les démocrates inventent également de nouvelles méthodes de campagne. Un comité national structure les comités Jackson créés à travers tout le pays. Pour faire connaître leurs idées et mobiliser les électeurs, les démocrates multiplient meetings, barbecues, banquets et parades. Ils s’adaptent à l’extension du corps électoral.

En 1828, la victoire d’Andrew Jackson est écrasante. Il remporte 178 grands électeurs, soit deux fois plus que le président sortant, et met ainsi un terme à l’hégémonie républicaine à la Maison-Blanche. Un peu plus de 647 000 Américains votent pour Andrew Jackson à travers les grands électeurs, près de 508 000 pour John Quincy Adams. L’élection présidentielle commence à devenir un scrutin de masse. Pour la première fois, la barre des 50 % de participation au niveau du vote populaire est même franchie. En mars 1829, ce sont 20 000 personnes qui se pressent à Washington pour célébrer l’entrée en fonction du septième président. Au-delà des espoirs que suscite Andrew Jackson, les Américains, davantage associés au choix de leur président grâce à la démocratisation du vote, commencent à s’intéresser à une élection qui était jusque-là réservée à une minorité.

LES PREMIÈRES CONVENTIONS

L’élection de 1828 réintroduit le bipartisme dans la vie politique. En l’absence d’un processus de sélection des candidats en amont, le risque est grand de voir une multiplication des candidatures dans les années à venir et que, par conséquent, le choix du président revienne à la Chambre des représentants. Pour s’en prémunir, les partis imaginent pour l’élection de 1832 un nouveau système de nomination : la convention nationale. Il lui revient de choisir les candidats du parti à la présidence et à la vice-présidence, qui se présentent ensemble au scrutin et forment ainsi un « ticket ». La convention est le produit de motivations politiques mais également d’un souci de démocratisation. À la différence du caucus, elle doit permettre à l’expression populaire de s’exprimer puisqu’elle réunit des délégués venus de tous les États. À cette époque, la franc-maçonnerie joue un rôle de plus en plus important dans la vie politique. Les anti-maçons sont les premiers à tenir une convention en septembre 1831. Ils voient dans cette manifestation l’occasion de donner un écho national à leurs idées alors que leurs faibles moyens ne leur permettent pas d’être présents dans tous les États. Les opposants au président Jackson se structurent au sein d’un nouveau parti appelé whig et reprennent l’idée en décembre 1831. Puis, c’est au tour des démocrates en mai 1832. La convention fait de l’appartenance à un parti le préalable à toute candidature présidentielle. Les partis en sont renforcés. Ils confèrent la légitimité aux candidatures et s’imposent comme des machines à gagner les élections. Qui plus est, ils assurent à l’élu une base politique en dehors de Washington, ce qui renforce son autonomie vis-à-vis du Congrès.

Avec les conventions, l’élection présidentielle devient plus nationale. Sa dimension fédérée demeure néanmoins. Les grands électeurs continuent d’être élus et de voter à l’échelle des États, ce qui signifie que, pour être élu, il faut construire sa victoire État par État. En outre, chaque État est représenté à la convention par une délégation plus ou moins importante selon la taille de sa population et son poids électoral au sein du parti. Les délégués sont de plus désignés selon des règles qui varient selon les États et les partis. Dans certains cas, c’est l’élection qui décide. Les sympathisants du parti dans les districts élisent ceux qui participeront aux réunions organisées dans les villes et les comtés – réunions à l’issue desquelles seront choisis les représentants de l’État à la convention. Cette pratique est très souvent concurrencée par la réunion d’un caucus qui revient à la sélection des délégués par les seuls responsables du parti. L’attribution des voix se fait également de diverses manières. Dans certaines parties du pays, on recourt au principe du winner-take-all, dans d’autres à celui du scrutin proportionnel. Les partis doivent par conséquent s’adapter à l’hétérogénéité des pratiques des États. Cela les oblige à mettre en place des comités dans chacun des États en plus de leur structure nationale. Les petits partis sont défavorisés, leurs moyens humains et financiers limités ne leur permettant pas de créer des structures dans tous les États. Si on ajoute cela au fait qu’ils arrivent rarement en tête des scrutins et, par conséquent, ne gagnent que rarement des grands électeurs à cause du système du winner-take-all, on comprend que l’élection présidentielle se joue entre les deux partis dominants. Les autres partis, dit tiers partis, ne jouent un rôle majeur que ponctuellement, généralement dans des périodes d’incertitudes politiques où les partis structurant le bipartisme sont affaiblis.

Le nouveau système de désignation des candidats érige ainsi les responsables locaux des partis en maillons indispensables des campagnes électorales. Dans de nombreux États, ils désignent les délégués. Quand des élections sont organisées, ils fixent les dates et les lieux des réunions électorales, définissent les critères d’éligibilité des candidats, arrêtent la liste des votants, déterminent les procédures de vote et comptabilisent les voix. De l’organisation du vote au contrôle de l’élection, il n’y a souvent qu’un pas que certains franchissent aisément, allant jusqu’à intimider ceux qui ne sont pas favorables à leur candidat. Les États, bien que responsables des élections, n’y peuvent rien puisque les partis sont des structures privées qui n’ont pas de comptes à leur rendre. Au final, seule une minorité de sympathisants des partis participe au processus de sélection au niveau des États et, la plupart du temps, ce sont ces mêmes responsables qui représentent leur État à la convention nationale. Le système permet cependant à un plus grand nombre d’Américains de participer au processus de sélection du président que lorsque le caucus se limitait aux membres du Congrès.

La diversité des pratiques électorales se retrouve également dans l’organisation des conventions. Les whigs choisissent leur candidat en suivant la règle de la majorité simple, ce qui permet des votes rapides et consensuels. En 1832, ils élisent Henry Clay. Les démocrates, eux, optent pour la majorité des deux tiers qui donne plus de légitimité au vainqueur. En 1832, la désignation du président Jackson est une formalité, mais il n’en va pas de même lors des scrutins suivants. Entre 1832 et 1924, 7 des 24 conventions démocrates requièrent plus de 10 tours de scrutin, quatre plus de 40. Le record est atteint en 1924 avec 103 tours. Bref, l’ambiance de la convention démocrate est généralement électrique. C’est le lieu d’âpres négociations entre les représentants des candidats, qui eux ne sont pas présents – cela irait à l’encontre de la dignité de leur future fonction. Le vainqueur ne prononce son discours d’acceptation devant les membres du parti que quelques semaines plus tard. Ensuite, sa participation à la campagne pour l’élection générale est très limitée. Andrew Jackson est ainsi reconduit pour un second mandat en 1832 sans quasiment faire campagne.

LA « DÉMOCRATIE JACKSONIENNE » ET SES LIMITES

Et pourtant, Andrew Jackson est un président très actif. Il renforce la fonction présidentielle après une série de présidents en retrait. Passant outre ses convictions de défenseur des droits des États au nom de l’intérêt national, il s’oppose en 1832 à la Caroline du Sud qui refuse la législation sur les taxes fédérales et obtient gain de cause. Il prend par ailleurs position sur les questions économiques comme aucun président ne l’a fait avant lui. Sa vision d’un gouvernement fédéral limité le conduit à mettre un terme à l’existence de la seconde Banque des États-Unis. En 1832, il oppose son veto au renouvellement de sa charte et en retire les fonds fédéraux l’année suivante. Le fait que cette banque détienne un quart des dépôts du pays et soit la seule autorisée à recevoir des fonds fédéraux constitue à ses yeux une trop grande concentration de pouvoir et une menace pour la démocratie.

Andrew Jackson travaille également à émanciper la présidence du Congrès, une stratégie rendue possible par le fait qu’il ne doit pas son élection aux législateurs, contrairement à ses prédécesseurs. À douze reprises, il fait usage de son droit de veto, soit plus que les six premiers présidents réunis. Le président introduit aussi l’usage du « veto de poche » : en ne signant pas une loi pendant la période de suspension des travaux du Congrès, il contraint les législateurs à reprendre tout le processus législatif. Andrew Jackson modifie surtout la conception du veto. Celui-ci ne sert plus uniquement à sanctionner les lois inconstitutionnelles mais également à s’opposer à celles qui vont à l’encontre de la politique de la Maison-Blanche. Désormais, il devient une arme politique. Le président innove également en utilisant les médias comme relais direct auprès de la population, passant au-dessus du Congrès. Il explique ainsi aux Américains que l’élection de 1832 sera l’occasion pour eux de se prononcer sur la question de la Banque des États-Unis. La démocratisation du processus de désignation des candidats à la présidence lui permet de donner à l’élection présidentielle une fonction référendaire.

Andrew Jackson renforce par ailleurs le contrôle présidentiel sur l’exécutif. La désignation du président n’étant plus la prérogative du caucus du Congrès, le vivier des candidats à la présidence ne se résume plus au Cabinet, ce qui réduit l’influence de ses membres et leur indépendance vis-à-vis du président, qui n’a plus à craindre leurs ambitions présidentielles. Jackson impose l’idée que le Cabinet n’a pas le droit à l’autonomie. Il ne le réunit pas pendant les deux premières années de son mandat, préférant s’appuyer sur un groupe informel de conseillers, le Kitchen Cabinet. Qui plus est, il affirme son pouvoir de renvoi lors de la « purge de 1831 » qui voit le départ de plusieurs ministres. Son installation à la Maison-Blanche se traduit également par le renouvellement de 45 % des fonctionnaires fédéraux dont la nomination relève du président. Les années Jackson marquent le début du patronage politique à grande échelle et du principe « des dépouilles au vainqueur », pour reprendre la formule d’un contemporain. Dès lors se développe une bureaucratie dont une part importante du personnel change au gré des alternances politiques. Andrew Jackson y voit de nombreux avantages : la garantie du processus démocratique puisque les postes ne sont plus confisqués par des hommes inamovibles, le moyen d’obtenir que l’Administration soutienne ses projets, un levier pour assurer le contrôle présidentiel sur l’exécutif, sans oublier le moyen de s’assurer des fidélités politiques, c’est-à-dire des votes acquis pour les prochaines élections.

Les nouvelles pratiques présidentielles, ainsi que la démocratisation du scrutin, font naître l’idée chez les contemporains, Alexis de Tocqueville en tête, que les États-Unis vivent le temps de « la démocratie jacksonienne ». Le propos est excessif, notamment parce que le droit de vote reste limité aux hommes blancs et libres. Tout comme l’est celui des opposants au président qui le surnomme le « roi Andrew » et voit dans son usage intensif du veto et du clientélisme une menace pour la démocratie.

LES PARTIS AU CŒUR DE LA VIE POLITIQUE

Andrew Jackson quitte la Maison-Blanche en mars 1837, mais demeure un homme d’influence jusqu’à son décès en juin 1845. La convention démocrate de 1836 entérine ainsi sa décision de choisir comme successeur son vice-président Martin Van Buren. Son parti réussit cependant à exister au-delà de sa présidence. Il construit son identité autour de la défense de la liberté d’entreprise et des droits des États face à un État fédéral moins fort. Au contraire, l’opposition whig se déclare favorable à un financement fédéral des infrastructures de transport dans l’Ouest, à une élévation des droits de douane et à une centralisation du système bancaire. Un nouveau bipartisme se met en place. Les démocrates conservent la Maison-Blanche en 1836. Le seul suspense concerne le vice-président. Pour la première fois, aucun candidat n’obtient de majorité absolue, ce qui nécessite un choix du Sénat. C’est Richard Johnson, un héros de la guerre de 1812, qui l’emporte finalement. Quatre ans plus tard, c’est un autre militaire, le général William Henry Harrison, qui permet aux whigs de remporter la présidentielle pour la première fois.

L’élection de 1840 est également marquée par l’émergence de nouvelles techniques de campagne. Depuis quelques années, le corps électoral ne cesse de s’accroître grâce aux effets conjoints de la croissance démographique – les États-Unis passent de 9,6 à 17,1 millions d’habitants entre 1820 et 1840 – et de la démocratisation du droit de vote. Au début du XIXe siècle, les membres du Congrès et les grands électeurs décidaient du choix du président. En 1824, 356 000 Américains votent à cette élection. En 1840, ils sont 2,4 millions. Or, on ne mobilise pas de la même manière une élite éduquée et des millions de personnes au niveau d’éducation très hétérogène et dispersées sur un vaste territoire de 26 États. Aux pamphlets politiques, aux articles d’opinion dans la presse, s’ajoute désormais une communication visuelle qui permet d’atteindre un électorat parfois analphabète. Andrew Jackson est le premier candidat dont l’image apparaît sur des badges de campagne et des assiettes en 1828. La pratique se généralise dans les années 1840. Les partis organisent par ailleurs des meetings qui réunissent dans une Amérique majoritairement rurale des centaines, voire des milliers de personnes venues de tous les comtés environnants pour écouter des discours enflammés. Ils systématisent les processions et les parades pour attirer les foules. En 1840, les whigs organisent même une reconstitution de la bataille de Tippecanoe qui a vu la victoire de William Harrison sur la confédération indienne menée par Tecumseh en novembre 1811.

Les candidats eux-mêmes commencent à prendre la parole en public, le texte de leurs discours étant ensuite largement distribué. Pour les humaniser et les rendre plus proches de leurs électeurs, les partis n’hésitent pas à mettre en avant leurs surnoms, une pratique inimaginable au temps des Pères fondateurs. Sur le modèle d’Andrew Jackson « le vieux noyer », William Harrison est « Tippecanoe » et Zachary Taylor, le candidat whig à la présidentielle de 1848, « le vieux dur à cuire ». C’est également autour des candidats que se forgent les premiers slogans de campagne en 1840. Les whigs, une fois encore, innovent. Ils mobilisent leurs partisans derrière un « Tippecanoe et Tyler, aussi ! » qui glorifie les exploits militaires accomplis par leur ticket William Harrison-John Tyler pendant la guerre de 1812. Ils créent également le premier slogan négatif contre leur rival démocrate : « Van [Buren], Van [Buren] est un homme dépassé. » Les campagnes prennent un air de kermesse qui ne doit pas faire oublier leur professionnalisme. Aux quatre coins du pays, les comités locaux des partis travaillent à faire connaître leur candidat, distribuent le matériel de propagande électorale et rappellent aux électeurs la nécessité d’aller voter (pour le bon candidat) le jour du scrutin.

La personnalité des candidats continue d’occuper un rôle majeur dans la campagne, mais, chose nouvelle, les partis s’appuient également sur un programme politique. Les anti-maçons ouvrent la voie en 1831, puis en 1840 les démocrates se dotent de la première plate-forme de parti. Définie pendant la convention, elle dresse la liste des idées que le candidat compte défendre et des projets qu’il se propose de réaliser s’il est élu. Les tarifs douaniers, les prix agricoles et la politique monétaire deviennent l’enjeu de l’élection au début des années 1840, puis c’est la question de l’annexion du Texas et de l’Oregon au milieu de la décennie. Les partis existent désormais au-delà de la personnalité qui défend leurs couleurs. L’intérêt des électeurs pour l’élection présidentielle s’en trouve amplifié. En 1836, le taux de participation est de 56 %. Il grimpe à 80 % en 1840. La modernisation des pratiques électorales donne une dimension plus nationale à l’élection présidentielle, même si l’organisation du scrutin demeure une prérogative des États. En 1845, le Congrès décide d’ailleurs d’uniformiser la date de l’élection des grands électeurs – jusque-là les scrutins se tenaient tout au long de l’automne. Il la fixe au mardi qui suit le premier lundi de novembre. Ce jour permet de ne pas interférer avec le dimanche consacré aux activités religieuses et avec le mercredi, jour traditionnel de marché. En raison de la lenteur des moyens de transport, une journée entière est nécessaire aux électeurs pour rejoindre leur lieu de vote au siège du comté.

DES PRÉSIDENTS PRESQUE TOUJOURS DANS L’OMBRE

La démocratisation de l’élection présidentielle profite plus aux partis qu’à la fonction présidentielle, qui est en recul depuis la retraite d’Andrew Jackson. Aucun président n’est réélu entre 1836 et 1860 tandis que les grandes figures politiques du temps ne visent pas la Maison-Blanche mais un siège au Sénat. Ce sont elles qui organisent les conventions des partis et instaurent la pratique de choisir comme candidats des « chevaux obscurs », des outsiders peu connus, sans expérience politique à l’échelle nationale et réputés ne pas avoir une forte personnalité. Ces candidats par défaut permettent de trouver une sortie de crise à des conventions bloquées à l’issue de plusieurs tours de scrutin, en particulier chez les démocrates où la majorité des deux tiers est la règle.

La situation se présente pour la première fois en 1844. James Polk est désigné à l’issue du neuvième tour de scrutin par un Parti démocrate divisé sur l’annexion du Texas récemment émancipé du Mexique. De nombreux délégués craignent qu’elle amplifie les dissensions sur la question de l’esclavage dans les nouveaux territoires et, par conséquent, les querelles sectionnelles entre le Nord et le Sud. Même s’il bénéficie du soutien de l’ex-président Jackson, Polk est largement inconnu en dehors de son État du Tennessee, au point que les whigs s’en emparent comme slogan : « Qui est James K. Polk ? » Contre toute attente, Polk bat le whig Henry Clay au terme de l’élection la plus serrée depuis 1789 en nombre de votes populaires : à peine 38 181 voix séparent les deux candidats. L’élection de 1844 est également marquante, puisque, pour la première fois, un parti réussit à regagner la Maison-Blanche après l’avoir perdue (en 1840). Jusque-là être battu signifiait pour le parti perdre sa légitimité et donc être condamné à disparaître, ce qui était advenu des fédéralistes après 1800 et des républicains après 1828. Une véritable alternance est désormais possible. Les partis sont devenus incontournables dans la vie politique, ce que n’avaient pas prévu les Pères fondateurs, qui voyaient en eux une menace pour la démocratie. Ils font même les présidents et ont une influence majeure sur les hommes qu’ils portent à la Maison-Blanche, qu’ils soient démocrates (Franklin Pierce en 1853 et James Buchanan en 1857) ou whigs (William Henry Harrison en 1841 et Zachary Taylor en 1849).

Les présidents de cette époque ont d’autant plus de mal à laisser leur marque dans l’histoire que plusieurs d’entre eux sont en exercice moins des quatre ans prévus par la Constitution. À l’exemple de William Harrison qui attrape une pneumonie en prononçant un discours d’investiture de près de deux heures, le plus long de l’histoire de la fonction présidentielle. Il décède un mois plus tard en avril 1841, devenant ainsi le premier président à ne pas aller au bout de sa mission. John Tyler lui succède. C’est la première fois que la situation se présente. La Constitution ne précise pas le statut du successeur : est-il un vice-président qui assure l’intérim jusqu’aux élections ou est-il un président de plein exercice ? Tyler prend les devants en prêtant le serment présidentiel à la Constitution et en s’installant à la Maison-Blanche. En ne s’y opposant pas, le Congrès et la Cour suprême entérinent le précédent. La vacance présidentielle fait désormais du vice-président le nouveau président et le calendrier quadriennal des élections est maintenu sans que des élections anticipées soient organisées. La situation se reproduit en juillet 1850. Millard Fillmore devient le treizième président lorsque Zachary Taylor meurt après seulement seize mois à la tête de l’État. Il manque à ces « présidents du hasard » le temps et la légitimité de l’élection à la fonction suprême, même s’ils ont été élus sur le même ticket que le président décédé et s’ils ont eux aussi prêté le serment présidentiel.

Seul James Polk (1845-1849) se distingue parmi les présidents en fonction entre 1837 et 1861. Contre toute attente, il se libère de l’influence des leaders du Parti démocrate qui l’ont installé à la Maison-Blanche. Alors que jusqu’à présent ses ministres négociaient directement leur budget avec le Congrès, il envoie aux législateurs une demande de budget pour l’ensemble de l’exécutif – l’expérience ne sera pas renouvelée jusqu’en 1921. Cependant, c’est principalement en matière de relations internationales que le président s’émancipe. Polk est un expansionniste. Il obtient du Congrès que le Texas rejoigne l’Union, puis, en vertu de son pouvoir de commandant en chef, ordonne au général Zachary Taylor (le futur président) de déployer les troupes américaines jusqu’au Rio Grande, c’est-à-dire 200 kilomètres au sud de la frontière reconnue par les Mexicains. Cet empiètement territorial est vécu comme un casus belli par les Mexicains, qui répliquent militairement au printemps 1846. Le président se saisit de l’incident pour demander au Congrès de voter la guerre le 11 mai 1846 en expliquant que les États-Unis ont été attaqués. Ses détracteurs font valoir qu’il n’en est rien puisque les Mexicains considèrent ce territoire comme le leur, mais ils sont minoritaires. Le président définit la stratégie militaire qui conduit à la défaite des Mexicains, en 1848 et à la plus grande expansion territoriale depuis 1803. Grâce au traité de Guadalupe Hidalgo, les États-Unis se rendent maîtres des 1,4 million de km² compris entre le Texas et la côte Pacifique et deviennent une puissance continentale. Cela s’ajoute à la nouvelle frontière dans le Nord-Ouest que le président a négociée en 1846 avec la Grande-Bretagne à l’avantage des États-Unis.

La guerre fait de James Polk un président influent sans que cela profite à la fonction présidentielle. Non seulement sa décision de ne pas se représenter en 1848 en fait un « canard boiteux » à la fin de son mandat, mais il n’arrive pas à inverser sur le long terme la tendance d’une présidence peu influente par rapport aux partis et au Congrès.

DEUXIÈME PARTIE

LES PRÉSIDENTS RÉNOVATEURS

CHAPITRE IV

ABRAHAM LINCOLN,
LA PRÉSIDENCE DE GUERRE ET SES SUITES

Au début des années 1850, de nombreux Américains ont le sentiment que les partis ne représentent qu’eux-mêmes, qu’ils défendent leurs intérêts particuliers sans se préoccuper des problèmes du pays. La désaffection s’étend à la fonction présidentielle. Les candidats choisis par les partis manquent de charisme et de convictions fortes – une situation délibérée pour maintenir un fragile équilibre au sein de partis divisés. Zachary Taylor, le candidat des whigs, est même réputé n’avoir jamais voté de sa vie, ce qui ne l’empêche pas d’être élu en 1849. Une fois en fonction, les présidents laissent l’initiative au Congrès et refusent tout activisme politique. Cette stratégie de l’évitement n’empêche pas la montée des tensions. La fin de la guerre contre le Mexique en 1848 ouvre en effet de nouveaux espaces à la colonisation et exacerbe l’opposition entre partisans et opposants de l’extension de l’esclavage aux nouveaux États. Le fragile équilibre entre le Nord et le Sud semble prêt à se rompre à tout moment sans qu’aucune solution ne puisse venir de la Maison-Blanche. Comment sortir de cette impasse ?

Les choses s’accélèrent en 1854 quand le Congrès vote la loi Kansas-Nebraska qui annule le compromis du Missouri de 1820. Désormais, il revient aux habitants des nouveaux États de décider d’adopter ou non l’esclavage. C’est une victoire pour les partisans de l’esclavage, qui défendent le droit des États à décider de cette question et en dénient le droit à l’État fédéral. Les opposants à l’esclavage dans les territoires de l’Ouest se sentent trahis par les partis démocrate et whig qui dominent la vie politique. Nombre d’entre eux, et en particulier les whigs, décident de les quitter pour créer un tiers parti : le Parti républicain. Celui-ci tient sa première convention nationale en juin 1856 et choisit de présenter un candidat à l’élection présidentielle de novembre. Reprenant la tradition en vigueur chez les whigs, ils désignent un ancien militaire, John C. Fremont. Leur slogan de campagne est explicite : « Pour la liberté d’expression, pour la liberté de la presse, pour le travail libre, pour les nouveaux territoires libres et pour Fremont. » C’est la première fois qu’un parti de premier plan se prononce contre l’esclavage. Contre toute attente, Fremont obtient les voix de 1,3 million d’Américains et 114 grands électeurs juste derrière le candidat démocrate James Buchanan, qui est élu avec 1,8 million de voix et 174 grands électeurs. De cette élection naît un nouveau bipartisme, celui que nous connaissons aujourd’hui, qui oppose les républicains aux démocrates.

Dans les années qui suivent, l’esclavage, associé à la question du droit des États face à l’État fédéral, demeure au cœur de la vie politique au point de devenir l’enjeu principal de l’élection présidentielle de 1860. Les républicains sont les premiers à tenir leur convention. Elle se réunit à Chicago au mois de mai. L’un des points essentiels de leur programme est leur opposition à l’extension de l’esclavage dans les nouveaux territoires qui se joindront à l’Union. Les délégués ne sont cependant pas partisans d’une abolition dans les États où il existe déjà. D’ailleurs, ils ne choisissent pas comme candidat l’abolitionniste William H. Seward, mais Abraham Lincoln, qui est associé au sénateur Hannibal Hamlin, un ex-démocrate du Maine.

Lincoln a 51 ans. Il est né en février 1809 dans un milieu modeste – son père était charpentier. Au gré des déplacements de la famille, il vit dans le Kentucky, l’Indiana et l’Illinois : c’est un pur produit de l’Ouest et de la Frontière. Comme la plupart des hommes qui ont grandi dans ce milieu, sa scolarité a été brève, et, de fait, il a occupé des métiers pénibles et peu payés comme magasinier, bûcheron ou encore valet de ferme. Les choses changent en 1833 lorsqu’il obtient, grâce au « système des dépouilles » du président Jackson, le poste de receveur des postes de New Salem dans l’Illinois. L’année suivante, il est élu à la Chambre des représentants de l’État sous l’étiquette whig. La rupture avec les démocrates jacksoniens est consommée. Les débuts de Lincoln ont été difficiles, mais il connaît maintenant une carrière fulgurante. Il est réélu à trois reprises, devenant même localement le chef de son parti à seulement 28 ans. En 1846, il franchit une nouvelle étape en étant élu au Congrès fédéral à Washington. Le jeune représentant se fait remarquer en janvier 1848 en critiquant en séance la guerre que mène le président Polk contre le Mexique. C’est un coup d’arrêt à sa carrière. Lincoln, qui a réussi l’examen du barreau en autodidacte au milieu des années 1830, retrouve son cabinet d’avocat à Springfield (Illinois). Il y réussit si bien qu’en 1850 il est un des avocats les plus en vue de l’État. Quelques années plus tard, il renoue avec la vie politique. Il participe à la fondation du Parti républicain et se présente au Sénat en 1858. C’est un échec mais son discours inspiré sur la « maison divisée » le fait connaître du pays. S’il n’est pas le fondateur de son parti, à la différence d’Andrew Jackson en son temps, il en est cependant l’une des figures les plus connues en 1860.

Alors que les républicains sont unis derrière leur leader, les démocrates, eux, abordent l’élection divisés. Leur convention n’arrive pas à s’accorder sur des candidats. C’est la première fois qu’une telle situation se produit. Le président sortant James Buchanan n’a pas le soutien de son parti et aucun autre candidat n’est consensuel. Il faut une deuxième convention pour que le sénateur Stephen Douglas soit choisi. Douglas estime qu’il revient aux États de se prononcer sur la question de l’esclavage – une position trop tiède pour ceux qui voudraient qu’on s’engage pour le maintien de l’esclavage. Déçus, ils quittent la convention et désignent leur propre candidat, le vice-président en exercice John Breckinridge, un ardent défenseur des droits des États du Sud. Finalement, quatre candidats majeurs se présentent, soit deux fois plus que d’ordinaire : les deux démocrates, le candidat républicain et le whig John Bell, un sudiste favorable au statu quo en matière d’esclavage.

Comme souvent dans les périodes de crise, la campagne est dure. Aux arguments politiques s’ajoutent la rumeur et la calomnie. Lincoln joue de sa position d’outsider. Il est tellement peu connu du grand public qu’au début de la campagne les tracts de son parti transforment son prénom en « Abram ». Pour remédier à ce déficit de notoriété, les républicains publient une autobiographie du candidat avec le soutien de deux grands éditeurs de Chicago et de plusieurs journaux influents tel le Chicago Tribune. Signe de l’intérêt que le personnage suscite, il s’en vend plus d’un million d’exemplaires. De son côté, Stephen Douglas se livre à une tournée électorale à travers le pays ; une première, et qui ne sera pas renouvelée jusqu’en 1896. Lincoln, lui, se montre peu en public. Comme la plupart des hommes politiques du XIXe siècle, il considère que cela revient à se donner en spectacle de manière inappropriée. Il laisse ses conseillers s’exprimer à sa place et les militants convaincre localement. Dans tous les partis, on déploie en effet des moyens importants pour persuader les électeurs : la campagne de Lincoln coûte 100 000 dollars, celle de Douglas 50 000.

Le scrutin se déroule le 6 novembre dans une ambiance tendue. Stephen Douglas obtient les voix de 12 grands électeurs, John Bell 39 voix, John Breckinridge 72 voix et Abraham Lincoln 180 voix. Le candidat républicain devient le seizième président américain. Pour la première fois, le Parti républicain porte un des siens à la Maison-Blanche. Nouveauté également, Lincoln est un homme du Nord alors que les deux tiers de ses prédécesseurs venaient du Sud. Cette considération géographique a toute son importance à une époque où la question de l’esclavage partage le pays selon une logique nord-sud. Lincoln est un président mal élu : il recueille à peine 39,8 % du vote populaire, soit le pourcentage le plus faible de l’histoire. Qui plus est, il est élu uniquement avec les voix du Nord quand le Sud vote massivement pour le candidat démocrate dissident et radical John C. Breckinridge. À peine 2 000 électeurs du Sud ont voté pour lui, et encore s’agit-il d’habitants des États frontaliers.

Le 20 décembre 1860, avant même que les résultats des votes des États soient officiellement transmis au président du Sénat, la Caroline du Sud fait sécession. Elle refuse le résultat des urnes. Six des États du Sud lui emboîtent le pas : l’Alabama, la Floride, la Georgie, la Louisiane, le Mississippi et le Texas. Ils ont le sentiment que leurs droits sont menacés par l’élection d’un homme qu’ils considèrent comme hostile au droit des États à choisir l’esclavage et à l’étendre. La position de Lincoln est pourtant plus nuancée : il est contre l’extension de l’esclavage mais ne souhaite pas l’abolir là où il est déjà présent. L’élection présidentielle de 1860 sert de fait de déclencheur à une crise latente depuis de nombreuses années.

LINCOLN FACE À L’ÉCLATEMENT DE L’UNION

Abraham Lincoln ne peut rien faire jusqu’à son entrée en fonction le 4 mars : il n’est que le président élu. Pendant la période de transition, c’est le président sortant qui continue de diriger le pays. Étant en fin de mandat, James Buchanan est dans la situation du « canard boiteux », le président sans influence. Son refus de l’activisme aggrave les choses. Buchanan juge la sécession illégale mais considère que la Constitution ne lui donne pas l’autorité de la stopper puisqu’il n’y est pas fait mention d’un quelconque droit du président (ou du Congrès) de faire la guerre à des États qui feraient sécession.

Une fois installé dans ses fonctions, Lincoln prend le contre-pied de son prédécesseur. Son objectif prioritaire est de reconstituer et de sauver l’Union. Il estime faire face à une rébellion au sein d’États qui appartiennent toujours à l’Union, rébellion qu’il entend mater par l’usage de la force militaire. À ses yeux, l’Union est indissoluble. Au nom de l’urgence, il décide de passer à l’action même si le Congrès ne siège pas. Il ne le convoque pas en session extraordinaire dans l’espoir que la crise se règlera rapidement, peut-être aussi pour avoir les mains libres et établir un statu quo sur lequel les législateurs pourront difficilement revenir. Lincoln juge en avoir le droit et le devoir parce qu’il revient au président d’assurer la sécurité du pays et de ses habitants et parce que lui seul dispose des pouvoirs de guerre. Les Sudistes lui facilitent la tâche en se saisissant des propriétés fédérales et en attaquant Fort Sumter (Caroline du Sud) le 14 avril. Deux jours plus tard, le président déclare l’état de rébellion. L’Arkansas, la Caroline du Nord, le Tennessee ainsi que la Virginie toute proche de la capitale fédérale font à leur tour sécession. En quatre mois, les États-Unis ont perdu 11 de leurs 36 États et un tiers de leurs 30 millions d’habitants.

Commandant en chef, Lincoln dirige les opérations militaires. Le 15 avril 1861, par exemple, il décide du blocus des ports sudistes. Le sort de la guerre étant toujours incertain au bout de longs mois, il n’hésite pas à remplacer les généraux par des chefs militaires plus enclins à l’offensive comme George McClellan, Ulysses S. Grant et William Sherman. Par ailleurs, il multiplie les ordres exécutifs et les proclamations qui lui permettent de se passer d’un vote du Congrès dans les premières semaines du conflit. Le 15 avril 1861, il mobilise pour quatre-vingt-dix jours les 75 000 hommes des milices des États. Puis, bien que la levée des forces armées soit de la compétence du Congrès, il fait appel à 40 000 volontaires avant d’augmenter la taille de l’armée régulière le 3 mai. Lincoln prend également des décisions économiques, fait rare pour un président. Pour financer cette guerre très coûteuse et non prévue dans le budget, le 20 avril, il réaffecte 2 millions de dollars alloués à d’autres usages sans demander l’accord du Congrès. Le 27, au nom de la sécurité du pays, il suspend entre Washington et Philadelphie le principe d’habeas corpus (le droit d’être présenté devant un juge) au profit de la loi martiale. Les forces pro-sudistes sont alors aux portes de Washington. La mesure est étendue à tout le pays l’année suivante.

L’AFFIRMATION DU POUVOIR PRÉSIDENTIEL

Ce n’est que le 4 juillet 1861 que les législateurs se retrouvent pour une session extraordinaire. Le président justifie ses décisions en faisant valoir qu’il a agi ainsi pour sauver l’Union, et le Congrès décide de les entériner a posteriori. Les défaites que subit l’armée du Nord donnent à l’argument de l’urgence toute sa pertinence. Les élus soutiennent également la politique du président en votant les crédits qu’il réclame. Pour financer la guerre, le Congrès augmente les taxes, crée un impôt sur le revenu temporaire ou encore introduit le papier-monnaie. Rien que la première année du conflit, le budget fédéral augmente de 700 %. La progression est spectaculaire dans un pays où on se méfie traditionnellement d’un État trop développé. Autre rupture majeure, le Congrès instaure, à titre temporaire, la conscription en mars 1863. Une nouveauté dans un pays qui disposait seulement d’une armée formée de soldats professionnels et de volontaires.

Lincoln prend également l’initiative sur la question de l’esclavage. Le 22 septembre 1862, il proclame l’émancipation dans tous les espaces en état de rébellion, avec effet le 1er janvier 1863. Il s’appuie sur le droit du vainqueur de se saisir des biens des vaincus et sur ses pouvoirs de commandant en chef. La mesure est d’un effet limité dans l’immédiat puisque ces territoires sont hors de contrôle de l’Union, mais sa portée symbolique est immense : 75 % des esclaves du pays sont concernés par cette annonce, soit 2,9 millions de personnes. Désormais, la libération des esclaves devient un but de guerre. La décision est courageuse. Les Nordistes font la guerre pour sauver l’Union, mais seule une minorité d’entre eux est motivée par la défense des droits des Noirs. Le président passe outre les résistances. Ce faisant, il pose les jalons d’une extension massive du corps électoral et d’une nouvelle démocratisation du pays.

La gestion du conflit nécessite une augmentation sans précédent des effectifs de l’exécutif. Militaires et civils affluent à Washington, la capitale fédérale. La petite ville est le centre organisationnel de la guerre. Le président, lui, devient le personnage central de l’État, au nom des pouvoirs de guerre. La guerre renforce son pouvoir au détriment du Congrès. C’est une rupture majeure avec les présidences précédentes. Certains s’interrogent sur la constitutionnalité des mesures qu’il a prises. La Cour suprême va dans le sens du président en les validant pour la plupart. En 1863, par exemple, elle déclare légitime le blocus des ports du Sud et argue que l’attaque de Fort Sumter constitue un acte de guerre qui donne automatiquement au président le droit d’utiliser la force.

Il arrive cependant à la Cour d’être en désaccord avec la présidence. Dans l’arrêt Ex parte Milligan de 1866 (donc postérieur au conflit), elle affirme que le président n’a pas violé la Constitution en suspendant les libertés civiles et en déclarant la loi martiale dans les zones où existait une menace militaire. En revanche, elle invalide les décisions des tribunaux militaires qui ont siégé dans les zones épargnées par le conflit, objectant qu’il était tout à fait possible de continuer à y rendre la justice civile. Les contre-pouvoirs continuent de fonctionner. D’ailleurs, la guerre ne signifie pas la fin de la démocratie. Le Parti démocrate n’est pas interdit. La presse est soumise à la censure militaire mais continue de paraître. L’élection présidentielle a lieu comme cela a été le cas lors du conflit de 1812. En 1864, les électeurs ont le choix entre deux candidats : le président sortant, côté républicain, et le général George McClellan, côté démocrate. Chacun incarne une politique différente : poursuivre la guerre ou y mettre un terme. L’émancipation des Noirs, qui divise, est par contre très peu abordée durant la campagne.

Le vote intervient en novembre dans un contexte désormais favorable aux armées de l’Union – le 2 septembre, le général Sherman s’est rendu maître d’Atlanta, une ville stratégique mais également symbolique en raison de son importance pour le Sud. La victoire de Lincoln est sans appel. Trois quarts du corps électoral participent au vote et le président sortant dispose d’une avance de presque 500 000 voix sur les quelque 4 millions de suffrages exprimés. Il obtient le soutien de 55 % des électeurs. Le soutien des militaires est encore plus massif. Le vote des grands électeurs va dans le même sens. Seuls trois États échappent à Abraham Lincoln, qui obtient, avec 212 grands électeurs, dix fois plus de voix que son rival. Pour la première fois depuis Andrew Jackson en 1832, un président est réélu.

C’est la victoire d’un homme, mais aussi d’un parti. Les élections législatives qui se tiennent le même jour permettent aux républicains d’augmenter leur contrôle sur le Sénat (42 sièges contre 10) et sur la Chambre des représentants (149 contre 42). Lincoln s’impose comme le chef du parti majoritaire. Cela ne veut pas dire cependant que le Congrès est dépossédé de son pouvoir. L’activité législative est intense même si la direction de la guerre, elle, incombe au président. Lincoln laisse une grande marge de manœuvre aux législateurs en matière de politique intérieure. Et ils s’en saisissent. Un département de l’Agriculture est créé, après le département de l’Intérieur mis en place en 1849 pour gérer les terres fédérales en pleine expansion dans l’Ouest. La loi Morrill permet le financement d’universités techniques et agricoles. Celle du Homestead favorise l’installation des colons dans l’Ouest en leur permettant d’accéder à la terre pour un coût modeste. Il est aussi décidé de construire un chemin de fer transcontinental. Les législateurs sont soucieux de jouer le rôle de contre-pouvoir que leur attribue la Constitution. Ils créent notamment une commission d’enquête sur la conduite de la guerre qui ne se prive pas de critiquer les choix stratégiques et opérationnels des militaires.

APRÈS LA GUERRE

Plus la fin de la guerre semble proche, plus le Congrès cherche à reprendre la main. Le président peut moins se prévaloir de la nécessité de l’urgence et la fin des hostilités va signifier la fin des pouvoirs de guerre. La question de la reconstruction, c’est-à-dire de la réintégration des États du Sud, est au cœur des tensions. Lincoln dispose en tant que président du pouvoir de pardon. Il plaide pour un retour rapide des vaincus dans l’Union au nom de l’unité nationale. Il propose que celui-ci se fasse dès que 10 % des électeurs d’un État se déclarent fidèles à l’Union. Les républicains du Congrès voient les choses différemment. Les radicaux, majoritaires, veulent remodeler la société sudiste et obtenir la garantie que les anciens États sécessionnistes respecteront les droits des Noirs émancipés. Ils placent la barre à 50 % des votants. Or, il revient au Congrès de définir les modalités de réintégration des États. Le président réplique en menaçant d’opposer son veto à toute loi qui irait à l’encontre de la réadmission du premier État le plus avancé dans le processus, la Louisiane.

La reddition des troupes sudistes, le 9 avril 1865, donne à ces questions une nouvelle acuité. Cela fait maintenant un mois que le président Lincoln a commencé son second mandat. Les Américains n’ont pas le temps de se réjouir de la fin des combats qu’une terrible nouvelle arrive de Washington. Un partisan de la cause sudiste, l’acteur John Wilkes Booth, a tiré sur Abraham Lincoln alors qu’il assistait à une représentation au théâtre Ford. Le président décède aux petites heures du 16 avril. Le choc est terrible. Lincoln fait figure de martyr. C’est la première fois qu’un président est assassiné. Qui plus est, l’attentat intervient alors que le pays sort d’une guerre dévastatrice. L’Union a vaincu les États sécessionnistes mais au prix de 630 000 morts, ce qui en fait le conflit le plus meurtrier de l’histoire de la République. Les responsables politiques sont divisés sur le sort à réserver au Sud. Le Congrès a étendu l’abolition de l’esclavage à tout le pays avec le vote d’un 13e amendement à la Constitution en janvier 1865. Encore faut-il que les droits des Noirs soient respectés et qu’ils trouvent du travail dans une économie sudiste désorganisée et appauvrie par la guerre et la fin de l’esclavage.

Le vice-président Andrew Johnson succède au président assassiné. Comme ses prédécesseurs, il n’a pas été associé à la direction des affaires du pays. Pour compliquer les choses, il n’a pas la légitimité politique de Lincoln. Le Parti républicain l’a choisi comme colistier en 1864 pour renforcer le ticket : son ancienne appartenance au Parti démocrate et ses liens avec le Tennessee, un État à la frontière entre le Nord et le Sud, ont été considérés comme un atout pour attirer des électeurs qui n’auraient pas voté Lincoln sans cela. Ils deviennent des handicaps une fois devenu président. D’autant que de nouveaux rapports de force s’installent avec le Congrès. Les législateurs tentent depuis les derniers mois du conflit de reprendre l’initiative politique maintenant que le président ne peut plus se prévaloir de l’urgence de guerre pour justifier son activisme. La fin des hostilités associée à l’arrivée à la Maison-Blanche d’un président qui n’a pas le charisme de Lincoln ni son envergure politique leur donne l’espoir d’y arriver plus facilement et plus rapidement que prévu.

La reconstruction devient rapidement une source de conflit entre le nouveau président et le Congrès, alors qu’aucun camp n’est prêt au compromis. Les législateurs suspectent le président de défendre les intérêts du Sud, lequel estime que le Congrès empiète sur ses prérogatives. En 1867 et 1868, alors que les États du Sud mettent tout en œuvre pour bloquer la législation fédérale garantissant les droits des Noirs, le Congrès vote des lois de reconstruction contraignantes. Le président s’y oppose en faisant usage de son droit de veto. Le conflit dégénère entre les deux branches du gouvernement au point que le Congrès lance une procédure de destitution (impeachment) contre le président. Le 24 février 1868, la Chambre des représentants le met en accusation à une forte majorité. Elle lui reproche d’avoir bloqué les lois de reconstruction, d’avoir calomnié publiquement le Congrès et d’avoir renvoyé le secrétaire à la Guerre Edwin Stanton sans en référer au Congrès, ce qui est illégal en vertu d’une loi votée en 1867. Il revient ensuite aux sénateurs de juger le président. À l’issue de trois mois de procès, Andrew Johnson est finalement acquitté à une voix près. Il peut finir son mandat, mais c’est désormais un président sans pouvoir. La reconstruction est entre les mains du Congrès. Au-delà de la personne de Johnson, c’est la fonction présidentielle qui sort très affaiblie de cette procédure.

UN AFFAIBLISSEMENT DURABLE DE LA FONCTION PRÉSIDENTIELLE

Cette même année 1868, les électeurs font du général Ulysses S. Grant (1822-1885) leur dix-huitième président. Grant ne peut se prévaloir d’aucune expérience politique mais ses fonctions de chef de l’état-major de l’Union pendant la guerre l’ont rendu très populaire. Il a par ailleurs le soutien des républicains du Congrès, c’est-à-dire des acteurs majeurs de la vie politique du pays. Son élection est une formalité. Il obtient le vote de 214 grands électeurs quand le candidat démocrate, Horatio Seymour, n’en rassemble que 80. Quatre ans plus tard, sa marge est encore plus importante : il gagne 286 grands électeurs alors que cinq candidats se partagent les 66 grands électeurs restants. Les huit années que Grant passent à la Maison-Blanche n’aboutissent pas cependant à un renversement d’influence en faveur du président. L’exécutif est même un peu plus affaibli par plusieurs affaires de corruption qui touchent l’entourage du président.

Désormais, c’est au Congrès qu’appartient l’initiative politique. Signe qui ne trompe pas, la presse couvre plus les activités des législateurs que celles du président. Et comme les hommes forts du Congrès sont également ceux des partis, ils jouent un rôle majeur dans la nomination des candidats à la présidence. On assiste à un retour aux pratiques des années 1840 et 1850. Sont choisis des hommes consensuels mais ayant peu d’influence politique, tels les présidents républicains James Garfield (qui est élu en 1880) et Benjamin Harrison (1889-1893), le petit-fils de William Harrison, le président en poste en 1841. L’élection de 1876 est même décidée par une commission électorale réunissant des membres du Congrès et de la Cour suprême. Aucun candidat n’a obtenu de majorité absolue alors que les grands électeurs sont disputés par les deux partis dans trois États du Sud, la Floride, la Louisiane et la Caroline du Sud. Au final, le démocrate Samuel Tilden remporte le vote populaire mais perd au sein du collège électoral à une voix près face au républicain Rutherford Hayes qui devient président. En échange, le Congrès décide de mettre un terme à la reconstruction dans le Sud dominé par les démocrates.

Ces pratiques réduisent la marge de manœuvre des présidents. Benjamin Harrison, quelques années après avoir quitté la Maison-Blanche, racontera : « Quand je suis arrivé au pouvoir, j’ai découvert que les dirigeants du parti avaient pris eux-mêmes les rênes en main. Je n’ai pas pu nommer mon cabinet. » Produits d’un parti, qu’ils ne dirigent pas, et peu actifs, les présidents de cette époque manquent de soutien populaire. D’ailleurs, aucun d’entre eux n’est réélu entre 1876 et 1900, hormis Grover Cleveland. Et encore ce dernier ne réussit-il pas à accomplir deux mandats consécutifs. Il est élu en 1884, battu en 1888, puis élu à nouveau en 1892, ce qui fait de lui à la fois le vingt-deuxième et le vingt-quatrième président américain – un cas unique dans l’histoire de la présidence. Cleveland constitue également une exception puisqu’il est le seul président démocrate entre 1861 et 1913. Son parti, associé au Sud vaincu, n’arrive pas à faire élire un des siens à la tête de l’État. Grover Cleveland, lui, y parvient grâce à son ancrage dans le camp des réformateurs.

DES PRATIQUES ÉLECTORALES RÉFORMÉES

Son élection traduit la montée en puissance de ceux qui réclament une moralisation des pratiques politiques. L’Amérique du dernier quart du XIXe siècle vit le temps du Gilded Age, celui des fortunes rapides et de la domination du monde des affaires sur la vie économique et politique du pays. Cette époque de prospérité est marquée par la multiplication des scandales politico-économiques, en particulier à l’échelle locale. Dans les grandes villes de la côte Est, le Parti démocrate cherche à s’attacher le vote des immigrants qui arrivent par dizaines de milliers et deviennent rapidement des citoyens américains. Pour cela, il crée des machines politiques qui n’hésitent pas, pour certaines, à enfreindre la loi, à l’image de Tammany Hall, la puissante organisation du parti à New York. Dans le Sud, ce sont les entraves mises au vote des Noirs qui posent problème. Face à ces dysfonctionnements, un nombre croissant d’Américains réclame des procédures électorales plus transparentes. Comme souvent, l’initiative part des États. Entre 1866 et 1890, la moitié des États votent des lois allant dans ce sens. La mesure la plus spectaculaire est l’adoption du bulletin dit australien, le bulletin de vote anonyme où figurent les noms de tous les candidats. Le Massachusetts inaugure la pratique en 1888. Huit ans plus tard, 39 des 45 États y recourent. C’en est quasiment fini du vote public et des pressions qui l’accompagnent.

Les progrès sont bien plus lents au niveau fédéral. En 1871, le Congrès adopte une loi électorale contre la fraude. En l’absence de moyens et surtout à cause des résistances locales à ce qui est considéré comme une intervention fédérale et une mesure dirigée contre les démocrates, elle a peu d’effets. Elle est d’ailleurs annulée en 1894. C’est notamment la pratique des dépouilles qui commence à être remise en cause. La complexité croissante des affaires publiques fait prendre conscience qu’il faut recruter des experts et ne pas s’appuyer simplement sur les fidèles du parti au pouvoir. L’Administration connaît un début de professionnalisation après la guerre mais le processus est lent. Les républicains au pouvoir ne veulent pas perdre ce moyen d’influence que représente la distribution de milliers d’emplois publics.

C’est la tentative d’assassinat contre le président le 2 juillet 1881 qui accélère le processus. James Garfield est blessé par Charles J. Guiteau, un déséquilibré qui l’accuse de ne pas lui avoir fourni un emploi. Il meurt le 19 septembre. Le choc provoqué par ce deuxième meurtre politique en moins de vingt ans permet de concrétiser une idée portée par les réformateurs depuis les années 1870. En 1883, le Congrès vote la loi Pendleton. Désormais, seules les fonctions les plus importantes de l’exécutif relèvent du choix présidentiel. Toutes les autres, c’est-à-dire la majorité d’entre elles, doivent être attribuées selon le principe de la compétence. Des examens sont organisés pour recruter les candidats et les carrières se font au mérite. L’ironie veut que la loi soit signée par le successeur de Garfield, Chester Alan Arthur, qui s’est fait connaître précisément par les nombreux patronages qu’il a distribués lorsqu’il dirigeait les douanes de New York. La mort du président Garfield est également à l’origine du vote d’une nouvelle loi de succession en 1886. En cas de double vacance du pouvoir du président et du vice-président, c’est désormais le secrétaire d’État (le ministre des Affaires étrangères) qui est appelé à devenir président, puis ensuite les ministres selon l’ordre d’ancienneté de la création des ministères. Les réformateurs contribuent à une moralisation des pratiques politiques mais leur action intéresse peu les Américains. La plupart d’entre eux sont préoccupés par des questions plus quotidiennes. Certains regrettent même la fin d’un système pourvoyeur d’emplois. Les considérations économiques l’emportent en cette fin de XIXe siècle.

Vingt-deux présidents ont occupé la Maison-Blanche au XIXe siècle et bien rares sont ceux qui ont laissé une trace dans la mémoire collective. Les noms de Zachary Taylor, John Tyler, Millard Fillmore, Franklin Pierce, Rutherford Hayes ou encore James Garfield évoquent aujourd’hui peu de chose aux Américains. Thomas Jefferson, Andrew Jackson et Abraham Lincoln constituent en fait des exceptions en ce XIXe siècle où le Congrès est influent tandis que le président exécute la politique adoptée par les législateurs et ne la fait pas. Leurs personnalités hors du commun associées à des circonstances exceptionnelles, notamment la guerre, expliquent la place qu’a prise la présidence durant leurs mandats. À la fin de leur présidence, le Congrès s’emploie à revenir aux anciennes pratiques, c’est-à-dire à une lecture plus littérale de la Constitution qui fait de lui l’acteur majeur du système politique et octroie un rôle plus secondaire aux présidents.

CHAPITRE V

LES PRÉSIDENTS ET LE PROGRESSISME

À fin du XIXe siècle, l’économie américaine rivalise désormais avec celle des puissances européennes, tandis que les rêves d’expansion territoriale commencent à dépasser l’horizon du continent américain. Les immigrants, attirés par ce dynamisme, n’ont jamais été aussi nombreux à traverser l’Atlantique. Les États-Unis comptent désormais 76 millions d’habitants – c’est dix-neuf fois plus que lors du premier recensement en 1790. Le corps électoral s’est lui aussi considérablement développé en l’espace d’un siècle. La croissance démographique s’est accompagnée d’une démocratisation de la société comme en témoignent l’abandon du suffrage censitaire et l’émancipation des Noirs. Les réformateurs estiment cependant qu’on peut aller encore plus loin. Ils s’interrogent également sur la pertinence d’une présidence aux moyens limités, alors que les États-Unis s’imposent comme une puissance internationale.

WILLIAM MCKINLEY ET LA RÉAFFIRMATION DU POUVOIR PRÉSIDENTIEL

L’élection de 1896 donne à ces questions une audience nationale. Les démocrates choisissent pour candidat William Jennings Bryan, qui se fait le porte-parole de ceux que l’industrialisation inquiète. Si son discours est souvent passéiste, sa manière de faire campagne, elle, est novatrice. Il n’hésite pas à parcourir 30 000 kilomètres en train pour aller à la rencontre des Américains, alors que jusque-là les candidats limitaient les contacts avec les électeurs. Les déplacements sont d’autant plus fatigants que le candidat se livre à un véritable marathon. Il prononce 600 discours devant des foules nombreuses, une prouesse d’autant plus impressionnante que le microphone n’existe pas. Ses talents d’orateur sont tellement renommés qu’un million de personnes se pressent pour venir l’écouter dans les 27 États qu’il traverse.

Le républicain William McKinley se présente également comme celui qui fait campagne contre les leaders de son parti. Signe de la force du courant réformateur, il se fait élire par la convention sur l’idée qu’il représente le « peuple contre les boss » [du parti]. Puis, il confie la direction de sa campagne à l’un de ses proches, l’ancien homme d’affaires Mark Hanna. Celui-ci s’inspire du fonctionnement de l’entreprise et recourt massivement à la publicité. Chaque semaine, il diffuse 5 millions de tracts et de publications et adapte le message selon l’auditoire (les Américains issus de l’immigration, les Noirs, les voyageurs de commerce, les adeptes du cyclisme, etc.). Le candidat, lui, fait campagne depuis sa résidence de Canton dans l’Ohio. Sept cent cinquante mille supporters se pressent chez lui. Parmi ses soutiens, on compte de nombreux hommes d’affaires qui s’inquiètent des idées de Bryan. La compagnie pétrolière Standard Oil contribue à elle seule à hauteur de 250 000 dollars. Les dépenses de campagne du candidat républicain se chiffrent finalement à 7 millions de dollars, loin devant les 600 000 dollars dépensés par Bryan. C’est la première fois que l’argent joue un rôle si important lors de la campagne présidentielle. McKinley est élu, puis réélu quatre ans plus tard, toujours face à Bryan. Les huit années passées par le démocrate Grover Cleveland à la tête du pays n’ont été, en fin de compte, qu’une parenthèse dans la longue période de domination républicaine de l’exécutif qui commence en 1861.

Néanmoins, McKinley prône une conception de la présidence différente de celle de ces prédécesseurs républicains. Il cherche à renforcer l’influence de l’exécutif par rapport au Congrès et, à la différence de Lincoln qui s’appuyait sur les nécessités de la guerre, il agit en ce sens alors qu’aucun conflit ne se déroule sur le sol américain. Désireux d’influencer le programme législatif, il propose des projets de loi par l’intermédiaire de législateurs amis et s’appuie sur son vice-président Garret Hobart, un ex-sénateur ayant de nombreux contacts au Congrès. Qui plus est, il initie la pratique pour le président de faire campagne aux législatives en faveur des candidats qui partagent ses idées. McKinley cherche par ailleurs à faire passer l’attention médiatique du Congrès à la présidence et à contrôler l’information. Conscient de l’émergence d’un nouveau marché médiatique national autour des agences de presse et des groupes de presse Hearst et Pulitzer, il met une pièce de la Maison-Blanche à la disposition des journalistes. En outre, son secrétaire organise tous les jours un briefing à leur intention. Pour les journalistes, il est plus facile de collecter l’information auprès d’un seul homme que de partir aux nouvelles auprès des centaines de membres que compte le Congrès.

De manière plus traditionnelle, McKinley s’appuie sur les pouvoirs de politique étrangère pour renforcer la présidence. Alors que Cleveland avait opposé son veto à l’annexion d’Hawaii, lui la soutient en 1898. Le 25 avril de cette même année, le Congrès vote la guerre contre l’Espagne et en confie la conduite au président en raison de ses fonctions de commandant en chef. Les relations entre les deux pays se sont dégradées à cause du soutien que les Américains apportent aux Cubains révoltés contre l’occupant espagnol. L’explosion d’un cuirassé américain dans le port de La Havane marque le début des hostilités. Après six mois de conflit, les Américains sont militairement victorieux et les Espagnols doivent leur céder Porto Rico, Guam, les Philippines ainsi que Cuba, qui devient un protectorat. Le président McKinley fait également usage de ses pouvoirs de guerre lors de la révolte des Boxers qui secoue la Chine. Pour assurer la sécurité des intérêts américains, il y envoie 5 000 militaires sans en référer au Congrès. C’est le premier déploiement du genre. McKinley rompt avec la politique isolationniste des Pères fondateurs et, dans un contexte d’impérialisme, devient le premier président internationaliste.

Malgré son incontestable contribution à la rénovation de la fonction présidentielle, McKinley est un président souvent oublié par ses compatriotes. Cela tient à la personnalité flamboyante de son successeur, mais également au fait que sa présidence n’est pas allée à son terme. McKinley n’accomplit que les six premiers mois de son second mandat. Le 6 septembre 1901, il est abattu de deux balles par l’anarchiste Leon Czolgosz et meurt huit jours plus tard. C’est le troisième président à être victime d’un attentat meurtrier.

THEODORE ROOSEVELT, L’HOMME D’ACTION DEVENU PRÉSIDENT

Sa succession est assurée par le vice-président. À presque 43 ans, Theodore Roosevelt est le plus jeune président de l’histoire du pays. Il est issu d’une riche famille dont les ancêtres se sont installés à New York au XVIIe siècle. Après des études à Harvard, il est élu en 1881 à la législature de l’État de New York. Ce républicain réformateur accomplit trois mandats avant de tenter en vain de ravir la mairie de New York à la machine démocrate en 1886. Deux ans plus tard, sa contribution à la campagne du président Harrison lui vaut d’entrer à la U.S. Civil Service Commission qui est chargée de mettre en application le recrutement des fonctionnaires au mérite. Le poste est en deçà de ses ambitions et il occupe son temps libre à l’écriture d’ouvrages sur l’Ouest. Roosevelt connaît bien cette région. Il y monte à cheval en compagnie des cow-boys et y chasse le gros gibier – des activités qu’il pratique depuis sa jeunesse pour combattre sa frêle constitution et qui forgent son image d’homme d’action. C’est cette réputation qui lui vaut en 1895 d’être choisi par le maire de New York pour reprendre en main la police locale minée par la corruption. Deux ans plus tard, sa carrière connaît une nouvelle accélération. Il est nommé secrétaire adjoint à la Marine, l’arme principale de l’expansion américaine. En 1898, il décide d’abandonner ce poste pour participer à la guerre contre l’Espagne à Cuba. À la tête du régiment de cavalerie qu’il a créé, les Rough Riders, il prend la colline de San Juan à Santiago. La presse s’empare de l’événement et en fait un héros national. Sa popularité lui permet d’être élu gouverneur de l’État de New York, puis d’être choisi, en 1900, comme colistier de McKinley, et de devenir président à la mort de ce dernier.

Roosevelt, qui est élu sur son nom propre en 1904, préside sept ans et demi aux destinées du pays. Sa présidence s’inscrit dans la continuité de celle de McKinley. Très actif sur la scène intérieure, il multiplie les projets de loi et leur donne pour la première fois la cohérence d’un programme législatif à travers le message annuel sur l’état de l’Union. Il concrétise des idées progressistes jusque-là défendues uniquement par les cercles réformateurs. Il crée des parcs naturels et donne un cadre légal à la conservation des ressources naturelles. Il fait voter des mesures en faveur des contrôles sanitaires alimentaires et de la régulation des tarifs des chemins de fer (loi Hepburn) qui posent les bases des droits des consommateurs. À quarante-cinq reprises, son Administration poursuit les entreprises qui ne respectent pas la législation antitrust. Un seul procès aboutit à des sanctions, mais cela traduit un nouveau volontarisme présidentiel. L’augmentation du champ d’action de l’exécutif nécessite la mise en place de nouveaux services et le recours à un personnel plus nombreux et professionnel sur le modèle de la révolution managériale qui a lieu au sein des entreprises. Le ministère du Commerce et du Travail est créé en 1903, l’administration chargée de l’alimentation et des médicaments en 1906 (la future Food and Drug Administration). La Maison-Blanche elle-même s’agrandit avec la construction de l’aile Ouest en 1902, puis avec la réalisation en 1909 d’un bureau présidentiel plus fonctionnel : le bureau Ovale.

Le président est également très actif en matière de politique étrangère. C’est un internationaliste qui veut faire des États-Unis une grande puissance et pour cela, laisse peu de place à son secrétaire d’État et au Congrès. Il favorise le développement des forces militaires et en particulier de la flotte, dans une logique impérialiste. Roosevelt a fait sienne la théorie de l’amiral Mahan d’une supériorité des puissances maritimes sur celles qui ont une dimension essentiellement continentale. En outre, il lie étroitement la puissance à la capacité à conquérir les marchés économiques. Cela le conduit à appuyer le principe de la porte ouverte en Chine, c’est-à-dire le droit pour tous les pays de bénéficier d’un accès large et égal au marché chinois et à ses richesses. C’est également au nom de ces principes qu’il élargit la doctrine Monroe de 1823 qui fait du continent américain la chasse gardée des Américains. Il pose le principe du droit des États-Unis d’intervenir militairement pour protéger les intérêts des Américains dans une région où l’instabilité politique est chronique. Cette politique dite « du gros bâton » le conduit à soutenir le mouvement sécessionniste panaméen en Colombie pour faciliter la construction du canal reliant les océans Atlantique et Pacifique. En 1906, il se rend en personne au Panama – c’est la première fois qu’un président quitte le sol américain. Les Amériques occupent une place centrale dans la politique étrangère de Theodore Roosevelt, mais il travaille aussi à faire des États-Unis les égaux des grandes puissances européennes qui structurent le concert des nations. Il s’impose comme l’intermédiaire dans les négociations russo-japonaises qui suivent la guerre de 1905, ce qui lui vaut de devenir le premier Américain distingué par le prix Nobel de la paix en 1906. La nouvelle position internationale des États-Unis renforce le président au détriment du Congrès, dans la mesure où il est le principal interlocuteur des pays étrangers.

LA PRÉSIDENCE À LA CONQUÊTE DE L’OPINION

La politique volontariste de Theodore Roosevelt est le produit d’une conception large des pouvoirs du président similaire à celle qu’ont défendue en leur temps Andrew Jackson et Abraham Lincoln. Roosevelt écrira dans son autobiographie qu’il revient au président de faire « tout ce que requièrent les intérêts de la nation, à moins qu’une telle action soit interdite par la Constitution et les lois ». Reprenant les pratiques de McKinley en les systématisant, il s’appuie sur la presse pour faire de la Maison-Blanche le bully pulpit, la tribune de la vie politique d’où part l’essentiel des propositions et pour devenir l’acteur politique qui occupe le plus les colonnes des journaux. Tout au long de sa carrière, il s’est montré soucieux de sa publicité et s’est servi de la presse pour construire l’image d’un politicien jeune, moderne et actif. À la Maison-Blanche, il transforme son secrétaire personnel en secrétaire de presse. William Loeb Jr. distille des informations politiques choisies aux journalistes accrédités à la Maison-Blanche, mais également, chose nouvelle, des nouvelles concernant la vie privée du président et de ses jeunes enfants. La notion de famille présidentielle se crée. Il s’agit de mieux faire connaître le président et ses idées en le présentant sous son meilleur jour. Et cela fonctionne. Theodore Roosevelt est l’homme politique le plus photographié de son temps, le premier président que la plupart des Américains sont capables de reconnaître, mais aussi le leader politique le plus connu dans le monde.

Dans cette perspective, le président fait aussi le choix de s’adresser directement au peuple et d’en appeler à lui – une arme qu’il utilise pour faire pression sur les législateurs qui cherchent à bloquer sa législation. Les élus pensent à leur réélection, surtout les représentants qui sont soumis au verdict des urnes tous les deux ans. Roosevelt entreprend ainsi un tour de la nation pour convaincre les électeurs du bien-fondé de ses idées lors du vote difficile de la loi Hepburn en 1904. Il est le premier président à recourir massivement aux interventions publiques. Cette montée en puissance de la présidence se fait au détriment du Congrès et des partis. Elle n’empêche cependant pas le pouvoir législatif de continuer à jouer son rôle de contre-pouvoir, notamment en ne votant pas tous les projets soutenus par le président.

LES PREMIÈRES PRIMAIRES

La fonction présidentielle se modernise grâce à l’action de Theodore Roosevelt et sous l’influence des réformateurs qui militent pour une démocratisation de la vie politique. L’arrivée d’une nouvelle génération d’électeurs, qui n’a pas connu la guerre de Sécession, change les priorités. Il n’est plus question prioritairement du respect des droits civiques des Noirs, même si ceux-ci sont bafoués, mais de lutter contre l’influence des partis réputés corrompus qui font obstacle à la manifestation de la volonté populaire. En 1913, l’historien Charles Beard publie son Interprétation économique de la constitution des États-Unis qui remet en cause l’image consensuelle des fondateurs de la République en en faisant des possédants motivés par des considérations économiques. L’analyse est excessive bien que significative d’une époque de remise en question des pratiques politiques.

Les réformateurs obtiennent satisfaction sur de nombreux points. En 1912, le Congrès adopte un 17e amendement qui dispose que les sénateurs seront désormais désignés, non plus par les législatures des États, mais par le suffrage populaire. Ce sont cependant les États qui prennent l’initiative. Entre 1898 et 1918, la moitié d’entre eux introduit la pratique du référendum populaire. Certains vont même jusqu’à créer des procédures de remplacement des élus (le recall) si un certain pourcentage d’électeurs y est favorable. Les procédures de désignation des candidats à la présidentielle sont également profondément transformées. En 1901, la Floride crée les primaires. Le choix des délégués de l’État aux conventions ne repose plus sur les responsables locaux des partis mais sur le vote populaire, qui s’exprime à bulletin secret. Il s’agit de donner la parole au peuple en réduisant l’influence de l’appareil des partis et de rendre les procédures plus transparentes et morales en limitant les risques de pression sur les électeurs. Le pouvoir fédéré se saisit de la question en faisant valoir que la sélection des délégués constitue le premier jalon d’une élection présidentielle qui est de son ressort. Elle devient une compétence publique et plus seulement une affaire interne aux partis. Il s’agit de démocratiser l’élection présidentielle et de redonner à l’État fédéré le rôle central que lui attribue la Constitution dans l’élection présidentielle et qui a été pour partie confisqué par les partis. Le Wisconsin adopte à son tour les primaires en 1905, puis la Pennsylvanie en 1906. Dix ans plus tard, 20 États, soit près de la moitié d’entre eux, y recourent. La pratique du caucus résiste notamment dans le Sud où le refus du vote noir dissuade de tenir des primaires. Il n’est pas question d’ailleurs de mettre en place des primaires nationales. Ce serait contraire à l’esprit du fédéralisme américain.

Avec la tenue des primaires, le nombre d’Américains participant au choix de leur président augmente sensiblement. L’adoption du 19e amendement qui accorde le droit de vote aux femmes en 1920 au niveau fédéral amplifie le phénomène sur l’ensemble de la procédure, de la primaire à l’élection des grands électeurs. La participation est cependant moins importante que prévu en raison des nouvelles modalités d’inscription sur les listes électorales qui se développent depuis les années 1890. Pour lutter contre la fraude, les listes ne sont plus tenues par les partis mais par les autorités publiques. L’enregistrement est de plus personnel et doit être renouvelé à chaque élection pour éviter qu’on fasse voter les morts ou ceux qui ont déménagé. Cela a pour effet d’éloigner du vote les populations les plus fragiles, incapables de se plier à ces procédures administratives, les pauvres et en particulier les Noirs. Dans le Sud, l’inscription sur les listes est souvent conditionnée par la réussite à un test d’alphabétisation qui exclut ces derniers quasiment d’office.

La moralisation des pratiques électorales se traduit également par l’adoption par les États de lois destinées à limiter les dépenses de campagne. La forte augmentation des sommes dépensées dans les années 1890 fait craindre un dévoiement de la démocratie, que la victoire aille à celui qui dispose du plus d’argent. Le Congrès fédéral fait de même en 1907. La loi Tillman interdit aux banques pourvues d’une charte fédérale et aux entreprises de participer au financement des élections fédérales. Quatre ans plus tard, les comptes de campagne des primaires doivent être rendus publics. Les dépenses ne sont pas freinées pour autant, faute de moyens alloués à l’application des lois et parce que les candidats les contournent en sollicitant directement les riches particuliers. En 1912, Theodore Roosevelt dépense 611 118 dollars avant la convention de son parti, William Taft 499 527 dollars et Woodrow Wilson 219 104 dollars.

WOODROW WILSON, UN POLITISTE À LA MAISON-BLANCHE

L’élection de 1912 voit s’opposer trois candidats principaux contrairement au bipartisme habituel. Theodore Roosevelt n’a pas sollicité un nouveau mandat en 1908 et a été remplacé par un autre républicain, William Taft. Au bout de quelques mois, Roosevelt regrette son choix et décide de reconquérir la Maison-Blanche. Taft étant désormais le candidat naturel de son parti, il cherche à s’imposer à la convention en s’appuyant sur les primaires. Comme elles permettent de désigner 40 % des délégués du parti, l’influence de ses responsables dans la désignation du candidat est réduite. Roosevelt a compris que les primaires offraient de nouvelles opportunités aux outsiders. Leur format permet de s’adresser directement au peuple en court-circuitant les appareils partisans. État par État, Roosevelt mène campagne pour convaincre les électeurs républicains en leur proposant un programme de réformes, le « nouveau nationalisme ». C’est du jamais vu. Le scrutin attire tellement d’électeurs que les primaires s’imposent dans la vie politique. Pourtant, elles ne font pas encore l’élection. La convention nomme Taft comme candidat malgré ses 400 000 voix de retard sur Roosevelt. Furieux, celui-ci quitte son parti et maintient sa candidature sous l’étiquette du tiers parti progressiste. S’appuyant sur le résultat des primaires, il fait campagne en se présentant comme le candidat du peuple.

Le candidat démocrate, Woodrow Wilson, est également le produit des primaires. Wilson est né en 1856 et n’a que deux ans de moins que Roosevelt. Son parcours est cependant très différent. Wilson fait des études de science politique et soutient en 1886 une thèse sur Le Gouvernement du Congrès qui lui permet de se lancer dans une brillante carrière universitaire. En 1890, à l’âge de 34 ans, il devient professeur de jurisprudence et de science politique à Princeton. Douze ans plus tard, il prend la direction de cette université très prestigieuse. Son mandat est difficile et il préfère opter pour une carrière politique. En 1909, il est élu gouverneur du New Jersey, un poste où il se distingue par son soutien aux législations progressistes. À la différence de ses confrères, il est à la fois un praticien et un expert du système constitutionnel. Il se distingue également par son titre de docteur, un grade universitaire qu’aucun président ne détenait jusque-là. Wilson est connu du monde universitaire et réformateur. Les primaires du Parti démocrate lui donnent une exposition nationale. Après en avoir remporté la moitié face au speaker de la Chambre des représentants Champ Clark, il est désigné par la convention de son parti. Son discours d’acceptation est le premier à être diffusé lors des actualités cinématographiques. C’est une formidable publicité pour son programme réformateur qu’il a baptisé « la Nouvelle Liberté ». Les 435 voix obtenues par Wilson dans le collège électoral sont sans appel face aux 8 voix obtenues par William Taft. Roosevelt est battu, mais, avec 88 voix, c’est la première fois qu’un tiers parti fait aussi bien. La division des républicains permet le retour des démocrates à la Maison-Blanche après seize ans passés dans l’opposition. Malgré son échec, Roosevelt demeure une figure populaire, au point de faire partie avec Washington, Jefferson et Lincoln des visages sculptés sur le mémorial national du mont Rushmore à partir de 1927.

Durant les deux premières années de son mandat, Wilson mène une politique réformatrice sans précédent. Il vient défendre ses projets en personne au Congrès, une pratique qui n’avait plus cours depuis John Adams, un siècle auparavant. Grâce à lui, l’État fédéral s’impose comme un acteur économique afin de réguler les excès du capitalisme. Une Réserve fédérale est créée en 1913 pour gérer la politique monétaire et le crédit. L’année suivante, la commission du commerce a pour mission de lutter contre la fraude et les monopoles. Le Congrès adopte à son initiative une législation sociale qui permet notamment de réglementer le travail des enfants. Alors que Theodore Roosevelt prenait des mesures ponctuelles, Wilson met en œuvre un programme. Cet interventionnisme nécessite de créer de nouveaux emplois fédéraux. Dans un souci d’efficacité, certains services fédéraux sont également réorganisés à l’instar du ministère du Commerce et du Travail, qui se scinde en deux entités en 1913.

Son bilan est plus modeste sur le plan extérieur. C’est le domaine d’action privilégié des présidents, mais Wilson donne la priorité aux questions intérieures. Il cherche néanmoins à y transposer ses préoccupations morales comme en témoigne sa Déclaration sur l’Amérique latine qui rompt avec l’impérialisme. Pourtant, Wilson renoue rapidement avec les méthodes de ses prédécesseurs. Sans demander l’avis du Congrès, il ordonne plusieurs opérations militaires dans le Sud du continent, notamment contre le bandit mexicain Pancho Villa en 1916. Vis-à-vis des pays européens, il s’inscrit dans l’esprit de la doctrine Monroe : il opte pour la neutralité alors que l’Europe est ravagée par la guerre depuis 1914. L’opinion est contre une participation américaine. Le président en est réduit à jouer les médiateurs entre les belligérants, espérant, en vain, faire aussi bien que Theodore Roosevelt.

William McKinley et Theodore Roosevelt ont initié la présidence rhétorique, celle qui, selon les politistes, cherche à triompher de ses opposants en s’appuyant sur l’opinion. Woodrow Wilson la perfectionne en modernisant la communication présidentielle. Son secrétaire, Joseph Tumulty, tient des points de presse quotidiens, tandis que le président rencontre régulièrement les journalistes les plus importants du pays et leur fait part d’informations confidentielles sous le couvert de l’anonymat. Wilson invente par ailleurs un nouvel outil de communication : la conférence de presse. Le 15 mars 1913, onze jours après son entrée en fonction, il réunit 125 journalistes dans l’East Room de la Maison-Blanche. Les rencontres prennent ensuite un rythme bihebdomadaire qui rend les journalistes dépendants des informations provenant de l’exécutif. Le président cherche ainsi à contrôler l’information tout en imposant son calendrier politique à la presse et aux autres acteurs politiques. Signe de l’institutionnalisation de la communication présidentielle, Wilson décide de recourir aux services de consultants en relations publiques. Cela ne l’empêche pas d’entretenir des relations tendues avec les journalistes, qui le jugent froid et professoral. Le premier mandat de Wilson est un succès politique, mais il en va différemment pour sa popularité.

UNE PRÉSIDENCE TRANSFORMÉE PAR LA PREMIÈRE GUERRE MONDIALE

Sa réélection en 1916 tient en fait beaucoup à sa défense de la neutralité et à son slogan « Il nous a maintenus en dehors de la guerre ». La multiplication des provocations allemandes conduit néanmoins le Congrès à voter la guerre, le 6 avril 1917. L’influence du président est renforcée par le conflit. Comme Lincoln avant lui, Wilson s’appuie sur ses fonctions de commandant en chef. Le Congrès lui accorde de nouveaux pouvoirs que la Cour suprême valide, bien que les combats se déroulent hors du territoire national et l’urgence soit moindre qu’en 1861. Il réinstaure la conscription comme au temps de la guerre de Sécession. Deux des quatre millions d’hommes appelés sous les drapeaux traversent l’Atlantique pour combattre aux côtés des Français et des Britanniques. Ils contribuent à la victoire alliée de novembre 1918, ce qui vaut à Wilson un prestige international. Aux États-Unis, le président s’appuie sur les lois sur l’espionnage et la sédition qui permettent d’emprisonner ceux qui critiquent le gouvernement. Surtout, le président impose l’idée que la guerre moderne nécessite la mobilisation de toute la société et en particulier de l’arrière, qui ne combat pas, et des forces économiques. Le Congrès lui délègue des pouvoirs extraordinaires pour mobiliser et organiser les capacités de production du pays. Il peut commander aux firmes privées de travailler pour le gouvernement, rationner et fixer les prix des produits alimentaires et énergétiques, réquisitionner les moyens de transport en cas de grève, contrôler les exportations. Des administrations sont créées pour mettre en œuvre ces nouvelles prérogatives, à l’instar de la U.S. Fuel Administration et du War Industries Board qui règlemente l’économie de guerre. Pour justifier cet interventionnisme fédéral sans précédent dans l’économie de marché et mobiliser l’opinion en faveur de l’effort de guerre, le président s’appuie plus que jamais sur la présidence rhétorique. Il crée ainsi un comité de l’information publique dont il confie la direction au publiciste George Creel.

À la fin du conflit, ces mesures sont remises en question par le Congrès et, avec elles, le leadership présidentiel, comme cela a été le cas à la fin de la guerre de Sécession. En janvier 1918, le président propose un programme en quatorze points pour réorganiser l’Europe de l’après-guerre. Pour assurer le succès de ses idées, il participe en personne à la conférence de paix qui se tient en France. Non seulement c’est la première fois qu’un président américain traverse l’Atlantique, mais c’est une rupture avec l’isolationnisme politique qui structure les relations avec l’Europe depuis la création du pays. Ses deux séjours tiennent Wilson éloigné des États-Unis pendant cinq mois. L’opinion publique ne comprend pas et a le sentiment que le président fait passer les questions nationales au second plan. L’opposition républicaine, majoritaire au Congrès depuis les élections de novembre 1918, en profite pour pousser son avantage. De retour aux États-Unis au début de l’été 1919, le président refuse de négocier avec le Sénat, qui est opposé à la ratification du traité de paix, et décide de sillonner le pays pour convaincre l’opinion et contraindre les législateurs à changer de point de vue. Bien que de santé fragile, il parcourt 13 000 kilomètres et prononce 40 discours. Ce marathon a raison de ses forces : à la fin du mois de septembre 1919, Wilson est victime d’une attaque cérébrale qui le laisse partiellement paralysé. Ses proches, et en particulier son épouse Edith, filtrent l’accès au président et décident des nouvelles qu’il doit connaître afin d’éviter une nouvelle attaque. L’opinion est tenue dans l’ignorance, alors que l’exécutif tourne au ralenti pendant les dix-huit mois de mandat qui lui restent à accomplir. Le centre de gravité politique du pays se situe désormais au Congrès. Le 19 novembre 1919, puis à nouveau le 19 mars 1920, le Sénat refuse de ratifier le traité de Versailles.

LE « RETOUR À LA NORMALE »

Wilson place désormais tous ses espoirs dans l’élection présidentielle de novembre 1920. Elle sera à ses yeux « le grand et solennel référendum sur le traité ». Les électeurs devront choisir entre l’internationalisme et un exécutif activiste incarnés par le démocrate James Cox et l’isolationnisme et le « retour à la normale » défendus par le républicain Warren G. Harding. Sénateur ne pouvant se prévaloir que d’un seul mandat, Harding relève de la tradition des outsiders désignés par leur parti pour permettre de sortir d’un vote bloqué à la convention. Les primaires sont en recul : non seulement certains États les abandonnent, mais les candidats ne se présentent désormais qu’à un nombre limité d’entre elles. On en revient au rôle déterminant des chefs de parti dans le cadre de la convention. 24,2 millions de personnes participent à ce premier scrutin présidentiel ouvert aux femmes. Harding l’emporte avec 8 millions de voix d’avance. Les Américains veulent tourner la page de la croisade réformatrice et de la guerre. C’est un échec personnel pour Wilson, qui conduit la mémoire collective à oublier ses réalisations progressistes, le succès de la mobilisation du pays pendant la guerre et le prix Nobel de la paix qui lui est décerné en 1919. Comme la présidence de Cleveland, les années 1913-1921 n’auront été qu’une parenthèse dans la domination républicaine de la Maison-Blanche.

Le vice-président Calvin Coolidge succède à Warren Harding le 2 août 1923 lorsque celui-ci décède d’une embolie. Son élection l’année suivante est aisée face à un Parti démocrate à qui il faut 103 tours de scrutin pour choisir John W. Davis. Le souvenir de cette convention divisée conduira les démocrates à abandonner en 1936 la pratique d’élire leur candidat avec au moins deux tiers des votes. À la différence de McKinley et Roosevelt, les présidents républicains des années 1920 ne sont pas des leaders. Le balancier bascule à nouveau en faveur d’un législatif fort après des années où le système politique a été dominé par l’exécutif. Harding et Coolidge ont un bilan législatif mince. Ils estiment que leurs prédécesseurs sont allés au-delà des prérogatives présidentielles et que ce n’est pas à l’État fédéral d’intervenir dans l’économie. On se souvient de la phrase de Coolidge qui affirme en janvier 1925 que « le business de l’Amérique c’est le business ».

Même si ces deux présidents sont volontairement en retrait, ils contribuent aussi à leur manière à faire de la présidence un acteur incontournable de la vie politique. Harding, qui a dirigé un journal dans l’Ohio, a conscience de l’impact des médias. Il crée la fonction de porte-parole de la Maison-Blanche. Il réinstaure la conférence de presse régulière que Wilson avait supprimée pendant la guerre, mais en posant le principe des questions soumises à l’avance. C’est également le premier président à se prêter à des séances de photos. Son successeur s’appuie lui sur la radio, qui est devenue la principale source d’information des Américains. En 1924, pour la première fois, les chaînes de radio retransmettent les conventions et diffusent des messages publicitaires électoraux comme le fameux « Restons cool avec Coolidge ». L’élection remportée, Coolidge devient en 1925 le premier président dont le discours d’investiture est radiodiffusé, le premier à s’adresser à la nation à la radio. À son corps défendant, le Congrès en vient également à renforcer la fonction présidentielle. En 1921, il autorise le président à préparer un budget annuel valable pour tout l’exécutif alors que jusque-là chaque ministère négociait sa dotation avec le Congrès. Il s’agit de mieux contrôler les dépenses de l’exécutif, mais ce que les législateurs n’ont pas prévu, c’est que cela permet au président de procéder à des arbitrages budgétaires et donc de décider, à sa place, des priorités nationales.

Même avec des présidents peu activistes, la présidence occupe dans l’entre-deux-guerres une place bien plus importante dans le système politique qu’au siècle précédent. Les pouvoirs présidentiels se sont développés au détriment du Congrès et des partis. Cette évolution tient à la puissance politique et économique acquise par les États-Unis, mais également aux nouveaux modes d’élection qui donnent au président une légitimité accrue par rapport aux autres acteurs politiques. Non seulement l’occupant de la Maison-Blanche est le seul responsable politique élu par toute la nation, mais sa base électorale compte plusieurs dizaines de millions de personnes quand elle était limitée à une élite à la fin du XVIIIe siècle.

CHAPITRE VI

LES PRÉSIDENTS DE CRISE

L’élection du républicain Herbert Hoover en 1928 laisse penser que la présidence sera plus active. En choisissant Al Smith – le premier catholique à briguer la présidence pour un grand parti –, les démocrates perdent une partie de l’électorat sudiste, mais c’est surtout l’expérience des affaires de Hoover et son message optimiste dans une Amérique prospère qui séduisent. Ce républicain progressiste de 54 ans a fait fortune à l’étranger dans la prospection minière. En organisant le ravitaillement de la Belgique pendant la Grande Guerre, il gagne une image d’organisateur qui lui vaut d’être nommé secrétaire au Commerce en 1919. Pendant huit ans, il est un ministre très actif, à la différence de beaucoup de ses confrères. Ses premiers mois de présidence sont prometteurs jusqu’à ce que les États-Unis soient frappés en octobre 1929 par une dépression sans précédent. Hoover croit aux vertus régulatrices du marché et juge l’idée d’un président leader législatif contraire à la Constitution. Il est pourtant moins passif qu’ont voulu le dire ses détracteurs. Bien que le financement de dispositifs anticrise ait engendré un déficit fédéral record de 2,7 milliards de dollars, ses mesures sont trop ponctuelles et limitées pour juguler cette crise de grande ampleur. Comment sortir de cette situation et remédier à l’impuissance présidentielle qu’elle a révélée ?

UNE ÉLECTION EN PLEINE GRANDE DÉPRESSION

C’est tout l’enjeu de l’élection de 1932. Herbert Hoover est candidat à sa réélection. Les démocrates lui opposent Franklin Delano Roosevelt (1882-1945). Il est le cousin de Theodore Roosevelt dont il a épousé la nièce, Eleanor. À la différence de l’ancien président, Franklin Roosevelt appartient au Parti démocrate et se veut un héritier de Woodrow Wilson. Après des études à Harvard et à l’école de droit de Columbia, il se lance en politique. Il est élu sénateur de l’État de New York en 1910. En 1913, à seulement 31 ans, il obtient ses premières responsabilités nationales en devenant secrétaire adjoint à la Marine, un poste qu’il occupe pendant toute la durée de la guerre. Fort de cette notoriété, il devient le candidat à la vice-présidence sur le ticket démocrate en 1920 aux côtés de James Cox. La défaite porte un coup d’arrêt à sa carrière, qui semble même condamnée à s’arrêter lorsqu’il est victime de la poliomyélite en août 1921.

Franklin Roosevelt est paralysé des membres inférieurs mais son caractère combatif prend le dessus. Il ne rend pas publique l’ampleur de son handicap. La chose est possible puisque les médias ne se font pas l’écho de la vie privée des hommes politiques et ne diffusent pas de photos de lui sur lesquelles ses jambes seraient visibles. En 1928, Roosevelt réussit à être élu à la tête de l’exécutif du New York, l’État le plus peuplé du pays, puis à être réélu en 1930. Le gouverneur se distingue pendant la crise : il fait adopter des mesures de secours sans précédent en faveur des déshérités et transforme son État en laboratoire d’idées politiques et sociales. Sa candidature à la présidentielle de 1932 ne surprend pas. Arrivé en tête des primaires démocrates, il rallie sur son nom, à la convention, les délégués du Sud et de l’Ouest hostiles à une nouvelle candidature d’Al Smith, ainsi que les partisans du speaker John Nance Garner à qui il offre la place de vice-président. Rompant avec les usages, Franklin Roosevelt se rend à la convention en avion et y prononce son discours d’acceptation. Il s’agit de montrer que sa santé n’est pas un problème et de donner de l’écho à son idée de « nouvelle donne » (new deal). Le programme est flou, mais la volonté de changement est si forte que de nombreux Américains y adhèrent. Ils se disent par ailleurs que si le candidat a réussi à triompher de l’épreuve qui l’a frappé, il aura l’énergie et la détermination nécessaires pour sortir le pays de la crise. Roosevelt obtient 57,4 % du vote populaire et 472 grands électeurs, n’en laissant que 59 à son rival. C’est la fin de la domination républicaine sur la Maison-Blanche entamée par Abraham Lincoln en 1861. C’est également une défaite personnelle pour Hoover, qui est battu de 7 millions de voix alors qu’il avait 6 millions de voix d’avance en 1928. Il devient l’un des rares présidents du XXe siècle à ne pas être réélus.

L’élection est suivie par une longue période de quatre mois pendant laquelle le candidat battu continue de diriger le pays. Hoover communique au président élu des informations sur les dossiers les plus importants, ce qui ne s’était jamais fait jusque-là, mais Roosevelt n’en demeure pas moins sans pouvoir jusqu’au début du mois de mars. Il ne peut que constater la détérioration de la situation économique – un quart de la population active est au chômage – et la montée des tensions internationales. Lui-même est victime d’une tentative d’assassinat à Miami le 15 février 1933. Les difficultés de la transition accélèrent la ratification par les États du 20e amendement à la Constitution adopté par le Congrès en mars 1932 et qui prévoit que la fin du mandat présidentiel est ramenée du 4 mars au 20 janvier à midi à compter de l’élection de 1936. La date de session du Congrès est également avancée au 3 janvier à partir des législatives de 1934. Les suffrages des grands électeurs devant être dépouillés sous le contrôle du président du Sénat le 6 janvier, c’est désormais aux législateurs nouvellement élus, et non plus à leurs collègues issus de l’élection législative précédente, qu’il revient d’élire le président en cas d’égalité entre les candidats ou d’absence de majorité absolue.

FRANKLIN ROOSEVELT FACE À LA CRISE ÉCONOMIQUE

Franklin D. Roosevelt s’inscrit dans la tradition des présidents activistes qui élargissent le champ d’action de la présidence. Au lendemain de son entrée en fonction, il émet la deuxième proclamation d’urgence de l’histoire du pays. Alors que Lincoln et Wilson avaient limité le recours aux pouvoirs d’urgence aux situations de guerre, il les invoque en temps de paix, arguant de la violence de la crise, et met en place une mobilisation digne d’un temps de guerre. S’appuyant sur la législation adoptée pendant le premier conflit mondial, il décide notamment la fermeture temporaire des banques pour limiter la crise financière. Leader législatif, Roosevelt est à l’origine d’une activité législative sans précédent durant les cent premiers jours de son mandat. À son initiative, le Congrès vote des aides à l’industrie (le National Industrial Recovery Act-NIRA), au transport ferroviaire (Emergency Railroad Transportation Act-ERTA), à l’agriculture (l’Agricultural Adjustment Act-AAA), aux banques (Banking Act) ou encore aux propriétaires menacés de saisie (Home Owners Loan Act-HOLA). C’est à l’exécutif qu’il revient de diriger les nouvelles agences chargées d’administrer ces programmes. Le président s’inspire des théories de l’économiste John Maynard Keynes. Il injecte massivement de l’argent dans la machine économique pour stimuler l’activité, notamment à travers les chantiers de grands travaux. L’Établissement public de la vallée de la Tennessee donne ainsi du travail à des milliers de chômeurs à partir de 1933, tout en permettant le développement de la région. Le capitalisme n’est pas aboli, mais l’interventionnisme régulateur de l’État se substitue au laisser-faire de l’économie de marché. En 1934, par exemple, une Securities and Exchange Commission est chargée de surveiller les pratiques boursières. La Cour suprême s’inquiète de cette évolution. En mai 1935, elle invalide plusieurs mesures-phares du new deal, dont le NIRA. L’année suivante, c’est le tour de l’AAA. Les juges considèrent que le pouvoir exécutif n’a pas compétence pour réguler l’économie.

Franklin Roosevelt persévère. Son new deal économique se double d’un volet social à partir de 1935. L’État fédéral devient un acteur social alors que ces questions étaient jusque-là essentiellement du ressort du privé. Qui plus est, il ne s’agit plus comme en 1933 de décisions d’urgence temporaires mais de mesures permanentes qui accordent de nouveaux droits aux Américains. Les syndicats sont renforcés par la loi Wagner. Les Américains se voient garantir un salaire minimum. Ils disposent désormais d’une couverture vieillesse et chômage avec la loi sur la Sécurité sociale. Ces acquis permettent à Roosevelt de remporter la plus large victoire de l’histoire face au républicain Alf Landon en 1936. Il recueille les suffrages de 523 grands électeurs quand son rival n’en obtient que 8. Quant à son parti, il gagne les deux tiers des sièges dans les deux chambres. Fort du soutien populaire, le président lance un nouveau train de réformes, le troisième new deal, en 1937. Au temps du progressisme, l’État fédéral intervenait ponctuellement et sectoriellement dans les affaires économiques. Dans les années 1930, son action est globale et permanente : l’État devient un acteur économique majeur.

UN DÉVELOPPEMENT SANS PRÉCÉDENT DE L’EXÉCUTIF

Ainsi, il devient un des premiers employeurs du pays. À l’instar de la National Recovery Administration, les 65 agences exécutives que Roosevelt crée durant ses deux premières années de mandat nécessitent de recruter du personnel. Les États-Unis comptaient 609 746 fonctionnaires fédéraux civils en 1931, ils sont 953 891 en 1939. Leur nombre quintuple même sur l’ensemble de sa présidence. Pour pallier le manque d’espace, les services de la Maison-Blanche s’étendent autour de Lafayette Park. Le département d’État déménage dans le quartier de Foggy Bottom. Les militaires s’installent en 1943 dans le plus grand bâtiment de bureaux du monde : le Pentagone. Les années Roosevelt sont également marquées par un profond renouvellement du personnel de l’exécutif. Parmi les ministres, on ne compte plus uniquement des hommes WASP (blanc anglo-saxon protestant) mais, pour la première fois, une femme (Frances Perkins) et un Juif (Henry Morgenthau). Qui plus est, le président s’entoure de conseillers qui supplantent les ministres et le cabinet dont la réunion devient exceptionnelle. Des experts (le brain trust) le conseillent pendant la campagne de 1932 et l’aident à définir sa politique, tandis qu’une bureaucratie d’experts de rang inférieur se développe avec pour mission de la mettre en application.

Pendant les premières années de la présidence, les services de l’exécutif progressent au coup par coup, sans plan d’ensemble, à l’image du new deal. L’état des lieux commandé à Louis Brownlow aboutit en 1937 à la conclusion que « le président a besoin d’aide ». Deux ans plus tard, le Congrès suit une partie de ses conclusions et réorganise les services de l’exécutif en créant l’Executive Office of the President. L’EOP se compose du bureau de la Maison-Blanche, l’équipe rapprochée qui travaille au quotidien avec le chef de l’exécutif. Ses effectifs sont renforcés grâce notamment à la possibilité pour le président de recruter six assistants personnels. L’EOP est également constitué du bureau du budget qui est transféré à la Maison-Blanche, ce qui permet au président d’avoir l’initiative financière et, par conséquent, de définir les actions prioritaires au détriment du Congrès – lequel, désormais, doit se contenter de réagir à ses propositions. L’EOP comporte enfin de nouveaux services : celui des situations d’urgence et les trois bureaux techniques chargés des rapports gouvernementaux, de la planification des ressources naturelles et de la gestion du personnel, qui fournissent au président les informations nécessaires à la prise de décision et exécutent sa politique. Cette réforme établit une séparation entre la politique du pays – élaborée conjointement par le président et le Congrès – et l’administration fédérale, prérogative présidentielle.

En fait, Franklin Roosevelt crée une présidence administrative qui s’organise autour du chef de l’exécutif et impose la bureaucratie fédérale comme une quatrième branche du gouvernement, placée sous le contrôle du président. Son leadership en est renforcé. Franklin Roosevelt est le premier président à avoir autant modifié l’équilibre des pouvoirs en faveur de l’exécutif. Cela est d’autant plus exceptionnel qu’il le fait en temps de paix, alors qu’habituellement c’est la guerre qui fait du président le centre de la vie politique, et qu’il tient son influence de la gestion des affaires intérieures quand ses prédécesseurs devaient leur leadership aux affaires internationales. Cela s’explique par les circonstances exceptionnelles de la crise, qui portent le Congrès à lui déléguer un certain nombre de pouvoirs.

FAIRE FACE AUX RÉSISTANCES

Cependant, la tâche du président est loin d’être facile. À l’opposition de la Cour s’ajoutent les résistances du Congrès. Le président recourt à 286 reprises aux ordres exécutifs présidentiels qui lui évitent d’avoir à recourir au vote de lois. Il oppose 635 fois son veto aux lois votées par les législateurs. C’est un double record pour l’époque. Il doit faire face à l’opposition républicaine, mais également à son propre parti, qui lui fait parfois défaut. Les années Roosevelt correspondent à un réalignement des partis politiques. Sans perdre l’électorat traditionnel du Sud conservateur, il séduit les intellectuels, les ouvriers, les citadins du Nord, ainsi que les Noirs qui votaient jusque-là pour les républicains, le parti de Lincoln. Pourtant, la discipline de vote n’existe pas à l’intérieur du parti, les législateurs étant surtout sensibles aux réactions de leurs électeurs. Ainsi, en 1937, une coalition de démocrates et de républicains fait échouer le projet de Roosevelt de nommer un juge supplémentaire à la Cour suprême chaque fois qu’un juge de plus de 70 ans reste en fonction. Les législateurs y voient un risque pour l’équilibre du pouvoir, d’autant qu’au même moment leur est soumis le plan de renforcement de l’exécutif. Le président doit encore faire face à une alliance des démocrates conservateurs du Sud et des républicains qui sont hostiles aux mesures économiques et sociales de son new deal. Il tente bien, lors des législatives de 1938, de faire échouer la réélection des opposants de son parti, mais sans succès. Son action est aussi gênée par les isolationnistes qui votent, entre 1935 et 1939, quatre lois de neutralité. Franklin Roosevelt s’est toujours intéressé aux affaires internationales, même si l’ampleur de la crise les a reléguées au second plan au début de sa présidence. Les choses changent en 1935 avec la montée des tensions en Europe et en Asie. Il souhaite une politique plus interventionniste à l’égard des puissances totalitaires qui menacent la paix mondiale, mais l’opinion et le Congrès ne le suivent pas.

Comme les présidents du temps du progressisme, Roosevelt recourt à la présidence rhétorique pour tenter d’obtenir le soutien de l’opinion face à un Congrès hostile. La communication présidentielle prend cependant une nouvelle ampleur avec lui. Il généralise l’usage des conférences de presse en tenant 998 rencontres avec des journalistes choisis dans le bureau Ovale. Le ton est informel et se prête aux confidences soigneusement distillées par le président. Pour diffuser ses idées, il s’appuie en outre sur la presse magazine nationale en pleine croissance, et notamment sur le titre Time Magazine de son ami Henry Luce. C’est toutefois la radio qui sert surtout de support à sa communication de masse. Deux tiers des foyers américains en sont équipés au début des années 1930, ce qui offre un large auditoire. Coolidge et Hoover ont plébiscité les discours radiodiffusés. Roosevelt estime qu’ils créent une distance trop grande avec l’auditeur et invente un type de communication censé donner aux Américains le sentiment qu’il entre dans leur foyer et s’adresse à chacun d’entre eux en particulier : la causerie au coin du feu radiodiffusée. Pour ne pas banaliser le propos, il limite ses interventions. La première année de son mandat, il prononce 20 discours à la radio et tient seulement 4 causeries. Malgré tout, leur impact est considérable : celle de mai 1941 est écoutée par 53,8 millions d’auditeurs alors que les États-Unis comptent 132 millions d’habitants. Pour mieux cerner les préoccupations de l’opinion, Roosevelt innove aussi par l’utilisation des sondages. Il en a déjà fait usage pendant la campagne de 1932. Cela s’intensifie lorsque l’Institut Gallup réalise en 1935 le premier d’une longue série de sondages destinés à mesurer le pourcentage d’Américains qui approuvent la politique de leur président. Ce nouvel outil permet de mesurer en temps réel le soutien populaire sans attendre le verdict des urnes. Il devient indispensable pour une présidence qui s’appuie sur l’opinion pour mener sa politique.

LA PRÉSIDENCE DE GUERRE

Le président Roosevelt gagne une nouvelle dimension avec la guerre. La mobilisation des États-Unis commence au printemps 1940 lorsque la France signe l’armistice et que la Grande-Bretagne résiste seule face à l’Allemagne nazie. L’opinion est isolationniste mais, face au danger qui se rapproche, les commandes militaires augmentent et la conscription, la première en temps de paix, est lancée en septembre 1940. La situation internationale pousse le président à se présenter pour un troisième mandat, ce qu’aucun de ses prédécesseurs n’avait fait. Sa décision divise au point que le vice-président Garner ne souhaite pas être reconduit dans ses fonctions. Il est remplacé par Henry Wallace. Du côté républicain, Wendell Wilkie fait campagne contre le « faiseur de guerre ». Il n’obtient finalement le soutien que de 82 grands électeurs quand Roosevelt obtient 449 voix. Libéré de l’hypothèque électorale, le président mène une politique étrangère plus active. En mars 1941, le Congrès adopte, à son initiative, le prêt-bail qui facilite les livraisons d’armes aux pays qui combattent l’Allemagne. Durant l’été 1941, l’Administration intensifie sa guerre économique contre le Japon pour le faire renoncer à son expansionnisme en Asie. Les États-Unis sont toujours neutres, mais les forces américaines passent à l’action dans l’Atlantique. Le 16 septembre 1941, par exemple, le président autorise la flotte à escorter les cargos menacés par la guerre sous-marine des Allemands. Le président n’a pas sollicité l’accord du Congrès. Il s’appuie sur ses pouvoirs de commandant en chef.

L’attaque japonaise sur Pearl Harbor le 7 décembre 1941 change la donne. Elle renforce l’unité nationale derrière le président tandis que le mouvement isolationniste est balayé. Le 8 décembre, le Congrès déclare la guerre au Japon. Et le 11 décembre, l’Allemagne déclare la guerre aux États-Unis. Roosevelt est au cœur de l’effort de guerre. En tant que commandant en chef, il décide de la stratégie militaire. Il prend également le contrôle de la politique extérieure au détriment du Sénat. À quatorze reprises, il se rend à l’étranger. Wilson se déplaçait en bateau, lui utilise désormais l’avion. Ces voyages lui permettent de développer une diplomatie personnelle qui prend la forme de rencontres d’homme à homme avec les responsables politiques de la planète. C’est ainsi que les sommets de Casablanca (janvier 1943), Téhéran (novembre 1943) et Yalta (février 1945) rythment la guerre. Au nom de la nécessité du secret, le Congrès et l’opinion sont tenus dans l’ignorance des termes exacts des discussions.

Le pouvoir présidentiel se renforce aussi sur la scène intérieure. Le second conflit mondial se révèle une guerre totale qui nécessite de faire porter l’effort aussi bien sur les militaires que sur les civils de l’arrière. Comme lors de la Première Guerre mondiale et de la Grande Dépression, le Congrès considère que le pays connaît une situation d’urgence et confie la mobilisation au président. Il lui octroie de larges pouvoirs pour la mener, allant même jusqu’à lui déléguer une partie des siens. La première loi sur les pouvoirs de guerre de décembre 1941 donne à Roosevelt le pouvoir de réglementer les transactions financières internationales et de censurer les communications privées avec l’étranger. Une seconde loi lui permet de contrôler de vastes pans de l’économie. Il peut réglementer les productions de guerre, les prix et les salaires, les conditions de travail ou encore le rationnement. Il peut même réquisitionner les entreprises bloquées par une grève. La Cour suprême juge ces décisions constitutionnelles en raison des nécessités de la guerre. Il en est de même lorsque le président fait enfermer les Japonais-Américains en février 1942, privilégiant la sécurité aux dépens des libertés.

Le renforcement de l’exécutif se manifeste aussi dans la manière de gouverner. Roosevelt intensifie l’utilisation des ordres exécutifs et, par ce biais, prend un certain nombre de décisions fondamentales, telles que l’interdiction de la discrimination raciale dans les industries de guerre, la création des bureaux chargés de réglementer les prix, de gérer le ravitaillement, la censure ou encore la défense civile. Sur le plan diplomatique, le président choisit également de recourir à des accords exécutifs plutôt que de signer des traités qui nécessitent une ratification par le Sénat. Les législateurs, qui étaient jusque-là réticents à l’expansion des pouvoirs présidentiels, font machine arrière et ne vont pas à l’encontre des décisions présidentielles. Il est cependant entendu que ces mesures exceptionnelles ne doivent durer que le temps de la guerre.

UN QUATRIÈME MANDAT INACHEVÉ

La perspective de l’après-guerre occupe largement les esprits lors de la campagne présidentielle de 1944. Pour la première fois depuis la guerre de Sécession en 1864, les élections se tiennent alors que le pays est en guerre. Les G.I. combattent sur deux fronts : dans le Pacifique et en Europe occidentale, où des combats intenses font suite au débarquement de juin en Normandie. Les opérations sont loin d’être achevées, ce qui pousse le président à se présenter pour un quatrième mandat historique. La réélection du commandant en chef est aisée dans une Amérique traversée par un fort patriotisme et redevenue prospère grâce aux dépenses de guerre. Le véritable enjeu est celui de la vice-présidence, la santé du président s’étant fortement détériorée ces derniers mois. Le vice-président Wallace, jugé par les démocrates du Sud trop favorable à la cause des Noirs, n’est pas reconduit sur le ticket. Les leaders du parti, qui se préparent pour l’élection présidentielle de 1948, ne veulent pas d’un candidat trop brillant qui leur fermerait la porte de la Maison Blanche. Roosevelt, de son côté, souhaite que le vice-président ne lui fasse pas de l’ombre. C’est finalement sur Harry S. Truman que son choix se porte.

Truman est né à Lamar (Missouri) le 8 mai 1884 dans une famille de fermiers baptistes. Ses débuts dans la vie active sont difficiles. À la différence de Franklin Roosevelt et de tous les présidents qui lui succèderont, il n’a pas fait d’études supérieures. Il est fermier, employé du chemin de fer et de banque. Les mois passés sur le front français pendant la Première Guerre mondiale marquent un nouveau départ. De retour au pays, il ouvre une chemiserie qui fait faillite pendant la récession de l’après-guerre. En 1922, il commence une carrière politique sous l’étiquette démocrate. Il occupe des fonctions locales avant d’être élu sénateur en 1934 puis d’être réélu en 1940. C’est un législateur loyal qui soutient le new deal de Roosevelt. Il est également réputé pour son honnêteté. Sous sa présidence, la commission du Sénat – qui enquête sur l’usage des fonds dans les industries de défense – fait économiser plusieurs centaines de millions de dollars. Cela lui vaut la couverture de Time Magazine en mars 1943, l’attention du public et des responsables du parti.

La campagne de 1944 est marquée par de nouvelles règles électorales. Après les scandales qui ont éclaboussé l’Administration Harding, le Congrès a adopté en 1925 une loi contre la fraude électorale qui reste en vigueur jusqu’en 1972. Des mesures complémentaires sont prises au temps de Roosevelt. En 1939, une loi interdit aux employés du gouvernement d’apporter une contribution financière aux campagnes. L’interdiction est élargie aux hommes d’affaires bénéficiant de contrats avec l’État fédéral en 1940, puis aux syndicats en 1943. Les législateurs ne sont pas mus par une volonté réformatrice mais par le souhait d’affaiblir le camp du président, qui est le premier bénéficiaire du financement des syndicats. Celui-ci s’adapte en organisant des dîners et de grands événements pour lever des fonds et en créant des comités d’action politique (political action committees, PAC) qui contournent l’interdiction faite depuis 1940 aux particuliers de donner plus de 5 000 dollars. En 1944, le PAC du syndicat CIO dépense 2 millions de dollars pour aider les candidats démocrates favorables aux législations soutenues par les syndicats.

Malgré ces nouvelles contraintes, le président est élu avec 53,4 % du vote populaire. C’est légèrement moins que les 54,7 % de 1940, mais le chiffre n’en reste pas moins élevé pour un quatrième mandat. Son rival républicain, Thomas Dewey, ne remporte qu’un tiers des États. Après douze ans de pouvoir, Roosevelt incarne l’Amérique. La durée exceptionnelle de sa présidence et les circonstances non moins exceptionnelles de ces années de Grande Dépression, puis de guerre, lui ont permis de marquer la fonction de son empreinte comme aucun président et d’étendre les pouvoirs présidentiels d’une manière sans précédent.

Sa mort, le 12 avril 1945, frappe l’Amérique de stupeur, même si son état de santé était mauvais depuis quelque temps. Le vice-président Truman lui succède comme le prévoit la Constitution. Des tâches considérables attendent ce président du hasard. Il lui faut notamment finir la guerre, assurer la transition vers une économie de paix pour éviter une crise similaire à celle qui a secoué le pays à la fin du premier conflit mondial, définir la nouvelle place des États-Unis dans le concert des nations. La tâche est d’autant plus ardue qu’il doit faire face à l’opposition du Congrès et que la majorité des Américains et des leaders étrangers considèrent qu’il n’a pas l’envergure d’un Roosevelt. Il lui faut sortir de l’ombre du président défunt pour assurer son propre leadership.

HARRY TRUMAN ET LES DÉBUTS DE LA GUERRE FROIDE

Après une Première Guerre mondiale marquée par un développement sans précédent de la présidence, le Congrès avait réussi à rétablir l’équilibre des forces en sa faveur. Une situation similaire semble se dessiner au lendemain du second conflit mondial. Les législateurs mettent un terme aux mesures de guerre qui ont étendu la sphère d’action de l’exécutif. En 1947, ils décident qu’en cas de double vacance du président et du vice-président le nouveau président sera le speaker (le leader de la Chambre des représentants) puis le président pro tempore du sénat et non plus le secrétaire d’État. En réaction aux quatre élections de Franklin Roosevelt, ils votent cette même année un 22e amendement qui prévoit que « nul ne sera élu plus de deux fois aux fonctions de président et nul, s’il a occupé ou exercé les fonctions de président pendant plus de deux années durant lesquelles un autre que lui avait été élu, ne sera élu aux fonctions de président plus d’une fois ». Sa ratification, en février 1951, témoigne de la méfiance à l’égard de la montée en puissance de l’exécutif et des inquiétudes qu’elle fait naître pour la séparation des pouvoirs. Certains élus essaient également de revenir sur la législation sociale du new deal, notamment à travers la loi Taft-Hartley de 1947 qui affaiblit les droits syndicaux. Désormais, le rapport au new deal structure les partis politiques. Les démocrates se font les défenseurs de l’État providence tandis que les républicains soutiennent l’économie de marché et un État minimal.

Truman est un président actif. Il pérennise le new deal et travaille à l’étendre à travers un fair deal. Pour la première fois de l’histoire de la République, la politique extérieure supplante cependant la politique intérieure en temps de paix. Avec Truman, les États-Unis accèdent au rang de superpuissance. Ils réorganisent l’ordre international et jouent un rôle majeur dans l’Organisation des Nations unies qu’ils ont largement contribué à créer. Ils apportent une aide majeure à la reconstruction de l’Europe, avec le plan Marshall, et à celle du Japon. Ils assurent la défense de leurs alliés en contribuant à l’essentiel de l’effort militaire de l’OTAN (l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord). La guerre froide qui divise le monde en deux blocs renforce la stature du président. Elle crée une situation de menace qui brouille la frontière entre la guerre et la paix et nécessite d’être en permanence prêt à répliquer militairement. Pour y faire face, le président définit en 1947 une nouvelle doctrine stratégique d’endiguement du communisme à laquelle les deux partis se rallient. Le concept de sécurité nationale s’impose. La défense des intérêts des États-Unis va au-delà des aspects militaires et ne se limite plus au seul territoire national.

Face à cette nouvelle réalité, l’exécutif est réorganisé en profondeur. La loi sur la sécurité nationale de 1947 regroupe toutes les Armes au sein d’un ministère de la Défense, crée la CIA afin de coordonner le renseignement et un Conseil de sécurité nationale (NSC) rattaché à l’Executive Office of the President pour coordonner la politique de sécurité. La nécessité du secret conduit par ailleurs l’exécutif à limiter les documents transmis au Congrès. En tant que commandant en chef, le président se retrouve au centre du dispositif de sécurité nationale, ce qui le renforce vis-à-vis du Congrès. Cela est amplifié par l’entrée dans l’ère nucléaire, lui seul ayant le pouvoir d’utiliser cette arme. En avril 1951, en pleine guerre de Corée (juin 1950-juillet 1953), il n’hésite pas à relever de son commandement le très populaire général MacArthur qui souhaite en faire usage contre la Chine malgré l’opposition présidentielle. La participation américaine à la guerre de Corée augmente les pouvoirs présidentiels jusque sur la scène nationale. En avril 1952, par exemple, le président décide de réquisitionner les aciéries du pays en grève au nom de la sécurité nationale – une mesure finalement invalidée par la Cour suprême.

La guerre froide contribue aussi à la contestation du pouvoir présidentiel. Les républicains cherchent à montrer que la Maison-Blanche est infiltrée par les communistes. Au début des années 1950, ils lancent même, sous la houlette du sénateur Joseph McCarthy, une chasse aux sorcières contre les sympathisants communistes et leurs supposés alliés démocrates. L’incapacité des Américains à remporter la victoire en Corée et donc l’échec du commandant en chef – le premier de l’histoire de la République – affaiblissent le président. Son bilan est contesté au sein de son propre parti, où certains conservateurs partagent les vues des républicains sur les questions internationales. En outre, le parti se divise sur la politique intérieure. En réaction à la décision de Truman de supprimer la ségrégation raciale dans l’armée, de nombreux démocrates du Sud votent, lors de l’élection de 1948, pour Strom Thurmond, un gouverneur ségrégationniste de Caroline du Sud qui se présente sous les couleurs d’un tiers parti. Le président ne devance que de peu le républicain Thomas Dewey, au point que le Chicago Daily Tribune titre à tort la nuit du vote « Dewey bat Truman ».

Truman est un président impopulaire et la guerre de Corée participe un peu plus à l’effondrement de sa cote de popularité. En 1952, elle n’est plus que de 23 %, ce qui le décide à ne pas se représenter. Il faut attendre le début des années 1970, et les crises du Vietnam et du Watergate, pour que l’opinion réévalue à sa juste mesure son bilan. En effet, Truman réussit là où Wilson a échoué au lendemain de la Première Guerre mondiale. Non seulement il fait abandonner l’isolationnisme des Pères fondateurs et accepter le nouveau rôle de superpuissance des États-Unis, mais il affirme le pouvoir du président face au Congrès dans la durée. Celui-ci n’est plus lié aux circonstances exceptionnelles et temporaires de la guerre. Le pouvoir présidentiel s’appuie sur un exécutif réorganisé en profondeur autour du concept de sécurité nationale qui a toujours cours aujourd’hui. Signe du nouveau rôle joué par le président, le nombre de journalistes accrédités auprès de la Maison-Blanche augmente. Les conférences de presse ne peuvent plus se tenir dans le bureau Ovale mais nécessitent un auditorium. Des extraits commencent même à être radiodiffusés à la fin de son mandat. Contrairement aux idées reçues, Truman est loin d’être le simple continuateur de l’œuvre de Roosevelt.

LES ANNÉES EISENHOWER

L’annonce de sa non-candidature en 1952 soulève des espoirs chez les républicains, qui espèrent bien reprendre la Maison-Blanche après vingt années de domination démocrate. Leur choix se porte sur Dwight Eisenhower, un héros de guerre qui rassemble bien au-delà de son parti. Les démocrates ont d’ailleurs longtemps espéré qu’il serait leur candidat. Eisenhower a grandi dans le Middle West où il est né en 1890. Son diplôme de l’académie de West Point en poche, il entame en 1915 une carrière militaire qui le conduit, 29 ans plus tard, à commander le débarquement en Normandie et les forces alliées en Europe, puis à être choisi comme premier commandant en chef de l’OTAN en 1950, un poste qu’il quitte pour se lancer dans la compétition présidentielle. Sa campagne se place sous le signe de la modernité. Il est le premier candidat à recourir aux publicités télévisées que son rival démocrate, Adlai Stevenson, juge dégradantes. Sa victoire est massive et sans surprise. Elle porte à la Maison-Blanche le seul militaire élu au XXe siècle.

Eisenhower fait campagne autour de la nécessité du changement, mais ne se veut pas réformateur. Il ne remet pas en question les acquis du new deal et crée même, en 1953, un département des Affaires sociales (le U.S. Department of Health, Education and Welfare). C’est par ailleurs un président qui délègue beaucoup à ses collaborateurs, une pratique héritée de ses années passées dans l’armée, mais également imposée par ses problèmes de santé. En septembre 1955, par exemple, une crise cardiaque l’empêche de présider le Cabinet et le NSC pendant plusieurs mois. En se reposant sur le vice-président Richard Nixon, il fait de la vice-présidence une institution centrale de son Administration au point que Nixon devient en 1960 le premier vice-président en exercice à se présenter aux présidentielles depuis Martin Van Buren en 1836. Malgré cette position en retrait, Eisenhower contribue au renforcement de la fonction présidentielle, en particulier dans le domaine des affaires étrangères. Il est le premier président à se rendre très fréquemment en visite officielle à l’étranger. En 1959, il parcourt 36 000 kilomètres et visitent onze pays dont l’Inde. Pour améliorer la prise de décision présidentielle, il crée la fonction de conseiller du président pour la sécurité nationale. Sans demander l’avis du Congrès, il actualise la doctrine stratégique américaine (le new look), fait surveiller le territoire soviétique avec des avions espions U2 ou encore autorise la CIA à mener des opérations en Iran (1953) et au Guatemala (1954). Il affirme également le privilège de l’exécutif en décidant qu’au nom de la sécurité nationale le président et ses collaborateurs pourront se soustraire aux demandes de témoignages du Congrès et des tribunaux.

Eisenhower est un président populaire. Il est réélu en 1956 face à Adlai Stevenson avec presque 10 millions de voix d’avance. Bien que les seconds mandats soient toujours plus difficiles, sa cote de popularité demeure supérieure à 50 %. Dans la continuité de sa campagne, Eisenhower fait passer la présidence à l’heure de la télévision. Dans cette perspective, il recrute un consultant et instaure le principe de la diffusion en différé des conférences de presse. La centralité de la présidence est désormais telle qu’elle capte davantage l’attention de ce média que les membres du Congrès. Cette nouvelle importance de la fonction présidentielle conduit les législateurs à voter en 1955 la loi sur les bibliothèques présidentielles qui oblige les occupants de la Maison-Blanche à verser leurs archives présidentielles aux Archives nationales. Roosevelt avait décidé de son propre chef de créer une bibliothèque en 1939, la pratique est dorénavant encadrée par la loi.

Jusqu’à l’entre-deux-guerres, l’histoire de la présidence est faite de moments où les présidents prennent l’initiative, suivis par un retour au premier plan du Congrès. Sous les présidences de Franklin Roosevelt, Harry Truman et Dwight Eisenhower, les États-Unis entrent dans une nouvelle phase. L’exécutif supplante maintenant le pouvoir législatif, indépendamment de la personnalité du président et de son parti d’appartenance. Cette situation s’explique par l’accession au statut de superpuissance mais aussi par l’état de crise permanente que créent la Grande Dépression, puis la Seconde Guerre mondiale et enfin la guerre froide. La crise n’a pas fait de James Buchanan, le prédécesseur de Lincoln, ni de Herbert Hoover de grands présidents. Elle a en revanche constitué une opportunité pour des présidents dotés d’une vision politique, lesquels ont su tirer parti des vides et des ambiguïtés du texte constitutionnel pour s’imposer face au Congrès en s’appuyant sur les pouvoirs d’urgence conférés aux présidents et sur leur statut de chef de l’État.

TROISIÈME PARTIE

LES PRÉSIDENTS DES TEMPS MÉDIATIQUES

CHAPITRE VII

DE KENNEDY À OBAMA :
COMMENT DEVIENT-ON PRÉSIDENT DES ÉTATS-UNIS ?

De 1960 à 2012, dix présidents ont gouverné les États-Unis. Qui sont-ils ? Comment ont-ils accédé à la Maison-Blanche ? En cette seconde moitié du XXe siècle, la désignation des candidats à la présidence et la nature même de l’élection présidentielle ont-elles changé ?

DES PERSONNALITÉS HORS DU COMMUN

Quatre des élus étaient auparavant gouverneurs d’un État, Jimmy Carter en Georgie, Ronald Reagan en Californie, Bill Clinton en Arkansas, enfin George W. Bush au Texas. On notera au passage que deux de ces États, la Californie et le Texas, tiennent une place primordiale dans les États-Unis d’aujourd’hui – ce qui n’est pas le cas de la Georgie et de l’Arkansas. Quoi qu’il en soit, ces quatre exemples montrent qu’il est bon d’avoir l’expérience du pouvoir exécutif pour prétendre à l’exercice de la magistrature suprême. Et l’on retrouve un modèle qui a marqué la première moitié du siècle.

À côté de ces quatre anciens gouverneurs, on note la présence de trois vice-présidents qui ont accédé, par le fruit du hasard, à la présidence. Lyndon Johnson a succédé, dans des circonstances tragiques, à John F. Kennedy, le quatrième président des États-Unis assassiné dans l’exercice de ses fonctions. L’assassinat politique n’est pas propre à la vie politique américaine, encore que bon nombre de présidents aient été la cible de tentatives qui, généralement, ont échoué. En revanche, Johnson a été élu dans des circonstances ordinaires, et fort bien élu en novembre 1964. Gerald Ford, lui, bénéficie de la démission de Richard Nixon, à la suite du scandale du Watergate. Il avait été propulsé à la vice-présidence à la suite d’une autre démission, celle de Spiro Agnew. Ce qui revient à dire que deux hasards expliquent son accession au pouvoir suprême. Il reste, dans l’histoire de son pays, le président qui n’a été élu ni à la vice-présidence ni à la présidence, en un mot le bénéficiaire des bouleversements qui ont marqué les États-Unis dans les années 1970. Enfin, George H.W. Bush, le vice-président de Ronald Reagan, succède au président qui a rempli deux mandats et n’a pas le droit, suivant les dispositions du 22e amendement à la Constitution, d’en briguer un troisième.

Il ne faut pourtant pas croire que la vice-présidence soit le marchepied idéal. Loin de là. En 1968, Hubert Humphrey échoue parce qu’il a été le vice-président de Lyndon Johnson, devenu fort impopulaire en raison de la guerre du Vietnam. Walter Mondale ne parvient pas en 1984 à faire oublier qu’il a été le vice-président de Jimmy Carter. Al Gore aurait pu gagner les élections de 2000 et passer de la vice-présidence à la présidence si le méli-mélo des comptes et des recomptes des bulletins en Floride et la Cour suprême n’en avaient décidé autrement.

Plus rares, les sénateurs qui deviennent présidents. C’est que l’expérience législative ne suffit pas. Ou bien que la fonction sénatoriale ne confère pas une notoriété suffisante. Barry Goldwater, George McGovern, Robert Dole, John Kerry et John McCain n’ont pas pu surmonter l’obstacle, bien que le déficit de notoriété ne soit pas la seule explication de leur échec. Exemples contraires : John Kennedy et Barack Obama. Impossible toutefois, jusqu’à maintenant, d’être un présidentiable crédible si l’on n’est qu’un des membres de la Chambre des représentants et, moins encore, si l’on n’exerce aucune fonction fédérale. En conséquence, les chemins qui conduisent à la Maison-Blanche sont nettement balisés. Les raccourcis n’existent pas.

Dans cette revue d’ensemble, il faut ajouter deux caractéristiques essentielles. Jusqu’à maintenant, aucune femme n’a été élue. Hillary Clinton a, malgré tout, laissé entrevoir que rien ni personne n’est définitivement exclu. Elle pensait parvenir à être la première présidente. Ce n’est que partie remise sans doute pour une autre candidate dans un avenir proche. Tous les élus sont protestants. Sauf Kennedy, le catholique, qui a dû affronter des manifestations d’intolérance. Il a su convaincre ses concitoyens qu’il obéirait à la constitution de son pays, et non au pape comme le soutenaient ses adversaires. Mais Kennedy n’a toujours pas de successeur catholique – la tradition n’a été rompue qu’à titre exceptionnel. Tout de même, aucun Juif n’est devenu président. Al Gore a choisi Jo Lieberman pour la vice-présidence. S’il avait remporté les élections, il y aurait eu un Juif à deux pas de la présidence. Aucun musulman, aucun bouddhiste n’a frôlé à ce point le sommet de la vie politique. Bien entendu, Barack Obama est le premier président noir – il faudrait dire : considéré comme noir, puisqu’il est né d’une mère blanche et d’un père kenyan. Encore une fois, une vue d’ensemble souligne les constantes et quelques changements qui témoignent d’une évolution de la société américaine.

JOHN KENNEDY, L’HÉRITIER

La biographie de chacun des présidents apporte encore plus de révélations que des observations générales. Celle de John F. Kennedy a été si souvent disséquée qu’on éprouve de la gêne à la rappeler. Voilà un homme dont l’accession à la présidence a été systématiquement programmée. Certes, en 1960, il est encore très jeune, à peine 43 ans. Seul Theodore Roosevelt est devenu président plus précocement, mais il faut rappeler qu’il a succédé au président William McKinley qui venait d’être assassiné. John, que sa famille et ses amis appellent Jack, a connu une jeunesse dorée. Son père, un homme d’affaires qui a réussi dans la banque, dans le commerce et, un peu moins, dans le cinéma dispose d’une fortune colossale. Il a dépensé de grosses sommes pour financer les campagnes de Franklin Roosevelt. En récompense, Joseph Kennedy est nommé à la tête de la commission de contrôle des opérations boursières et, mieux encore, à l’ambassade des États-Unis à Londres en 1938. Ses enfants, neuf au total, ont ainsi l’occasion de découvrir le monde, plus particulièrement l’Europe. Jack a beaucoup voyagé, dans des conditions excellentes, au temps où le nazisme et le fascisme menaçaient la paix. Il a étudié à la London School of Economics, à Harvard également, sans jamais avoir été un étudiant brillant. Pendant la guerre, il accomplit un acte d’héroïsme dans le Pacifique Sud. Bref, une famille célèbre, appartenant au monde des « people », des moyens financiers presque illimités, de quoi soutenir une ambition qui ne tarde pas à s’afficher. Car Joseph aurait souhaité se présenter lui-même à la présidence, si des déclarations plus que maladroites, à la veille de la Seconde Guerre mondiale, ne l’avaient écarté du chemin de la Maison-Blanche. Du coup, il reporte ses ambitions sur son fils aîné qui porte le même prénom que lui. Joseph Jr. meurt en 1944 aux commandes de son bombardier, quelque part au-dessus de l’Europe. Jack occupe désormais la place primordiale. La preuve ? Dès 1946, à moins de 29 ans, il est propulsé dans la vie politique. Il se fait élire, dans une circonscription de Boston, à la Chambre fédérale des représentants. En 1952, il obtient un mandat plus prestigieux en entrant au Sénat des États-Unis. Dans toutes les consultations électorales, il a bénéficié de l’argent familial, en un temps où le contrôle des dépenses électorales est extrêmement limité, de l’appui de ses sœurs, de ses frères, de sa mère – son père reste discrètement dans l’ombre pour que ses déclarations passées et ses positions politiques ne nuisent pas à son fils. En un mot, John Kennedy est l’héritier d’une dynastie – les plus méchants diront : d’un clan.

Ce jeune homme de bonne famille ne manque pas de soigner son image publique. Il est beau, attirant, dynamique en apparence. En 1953, il épouse Jacqueline Bouvier, et le mariage est célébré devant 1 500 invités. La presse photographie, publie des articles élogieux, commence à supputer les chances du sénateur dans une campagne pour l’élection présidentielle. En 1956, Kennedy subit un échec qui sera, tout compte fait, plutôt bénéfique. Il a tenté d’obtenir l’investiture du Parti démocrate pour la vice-présidence, l’investiture lui échappe. Tant mieux, conclut-il peu après, quand il constate que les démocrates perdent les élections et qu’il a évité de passer pour l’un des responsables de la défaite. Mais pour le prochain scrutin, il faut se préparer sans tarder. Kennedy rassemble une équipe de conseillers, ne cesse d’aller de réunion en réunion, de ville en ville, d’État en État, en dépit d’une santé chancelante qu’il dissimule du mieux possible. Il occupe le terrain. Et tandis que le président Dwight Eisenhower, l’ancien commandant en chef des forces alliées en Europe, achève son second mandat, Kennedy fait valoir sa jeunesse, ses idées en matière de politique internationale et intérieure, ne cache rien de ses ambitions.

Et pourtant, de quelle expérience pourrait-il se targuer ? Certes, il connaît le monde. Mais son assiduité au Sénat laisse à désirer. Il ne peut pas, en même temps, parcourir les États-Unis et participer activement aux débats de Washington. Il sait que son concurrent républicain, le vice-président Richard Nixon, est autrement plus expérimenté dans la gestion des affaires publiques. La force de Kennedy, c’est son image. Les Américains souhaitent du nouveau. Ils éprouvent, à tort ou à raison, le sentiment que leur pays tombe dans l’immobilisme, à un moment où l’Union soviétique s’emploie à remporter la guerre froide. Pour la plupart d’entre eux, ils ne croient pas qu’un candidat catholique soit inacceptable et témoignent d’un esprit de tolérance. Voilà des atouts décisifs pour Kennedy. Il n’empêche que sa victoire dans les urnes est acquise de peu, de trop peu pour que des soupçons de fraude ne soient répandus hier comme aujourd’hui.

La rumeur rapporte que Kennedy a promis la vice-présidence à dix-neuf de ses collègues. En fin de compte, il la propose à Lyndon Johnson, peut-être avec le secret espoir que Johnson la refusera. Car ce Texan, qui occupe la fonction de chef des démocrates au Sénat, nourrit aussi des ambitions présidentielles. Son image ne brille pas aussi fortement que celle de Kennedy. Il est plutôt l’homme d’une machine législative qui témoigne d’une surprenante complexité. Il est l’homme qui sait mettre au point les compromis indispensables, l’interlocuteur, roublard et compétent, du président des États-Unis. Johnson dispose d’un autre avantage sur Kennedy. Sénateur sudiste, il n’est pas, contrairement à beaucoup de Sudistes de l’époque, un nostalgique de la sécession ni de la ségrégation raciale. C’est un réformateur qui a fait ses premières armes en politique sous l’influence de Franklin Roosevelt. Johnson est un new dealer dans l’âme, bien que les partisans de Kennedy l’accusent d’être un réactionnaire, un politique impopulaire, un Texan de la vieille école qui ne comprend rien aux États-Unis des années 1960. Dans la logique de l’élection présidentielle, la présence de Johnson équilibre « le ticket » démocrate. Rien de plus. Qui pouvait prévoir l’assassinat de Kennedy le 22 novembre 1963 et l’accession immédiate de Johnson à la présidence ? Le destin a bouleversé les plans les mieux élaborés.

TROIS AUTRES PERSONNALITÉS : NIXON, REAGAN ET OBAMA

Des huit autres présidents qui ont illustré la période, Richard Nixon, Ronald Reagan et Barack Obama réclament une attention spéciale, en particulier si l’on veut prendre en compte leur accession à la présidence. Ce n’est pas que Gerald Ford, Jimmy Carter, les deux George Bush et Bill Clinton laissent indifférent, loin de là. Mais si Ford est un président de hasard qui n’a guère marqué l’histoire de son pays, la carrière des quatre autres n’est pas extraordinaire au point qu’on doive s’y arrêter longuement lorsqu’il s’agit de leur élévation au poste suprême. Richard Nixon, lui, commence par suivre un parcours traditionnel. À quatre ans près, il a le même âge que John F. Kennedy. S’il est battu à l’élection présidentielle de 1960, c’est que sa campagne a été moins brillante, moins convaincante, moins moderne que celle de son concurrent. Et pourtant, Nixon aurait dû, en bonne logique, l’emporter. Il est né en Californie, dans une localité près de Los Angeles, en 1913. Ses parents sont d’origine modeste. Sa mère, une quaker rigoureuse, impose à ses enfants une morale sans compromissions. Richard, qu’on appelle Dick, suit des études universitaires à l’université Duke, à 5 000 kilomètres de sa ville natale. Il devient avocat en 1937. En un certain sens, il est un self-made-man, qui combat la pauvreté, s’emploie avec énergie à franchir les échelons de la société, croit dur comme fer au « rêve américain ». Dans les États-Unis en guerre, il fait son devoir, sans plus. Une fois la paix revenue, Nixon entre en politique, comme Kennedy. Républicain, il est élu à la Chambre des représentants en 1946, à la suite d’une campagne agressive et d’une dénonciation, systématique et excessive, du new deal. Nixon est un conservateur qui s’emploie, avec force et non sans excès, à mettre au jour les influences communistes sur les États-Unis. Réélu en 1948, il fait la chasse aux « rouges » dans l’Administration et les milieux politiques. Deux ans plus tard, le voilà sénateur. Une fois de plus, il n’a pas hésité à recourir aux arguments les plus violents contre sa concurrente démocrate, dont il dit qu’elle est « rose jusqu’à ses sous-vêtements » et qu’elle est « la petite chérie des Rouges et des Roses de Hollywood ».

Armé de cette réputation d’anticommuniste, Nixon est récompensé par son parti. Mission lui est confiée en 1952 de conforter la candidature d’Eisenhower à la présidence et d’être le candidat républicain à la vice-présidence. Ce jeune loup aux dents longues et acérées a 39 ans. Pendant huit ans, il sert loyalement le président des États-Unis. Il n’hésite pas à faire taire Joseph McCarthy qui maintenant dessert, par ses dénonciations calomnieuses, les républicains. Il voyage beaucoup pour représenter son pays, quitte à affronter d’impressionnantes manifestations d’antiaméricanisme. En 1959, il connaît son heure de gloire à Moscou, lorsqu’il affronte, devant les caméras de la télévision, Nikita Khrouchtchev et lui tient tête dans un débat improvisé sur la comparaison entre socialisme et capitalisme. Tout naturellement, c’est lui qui doit succéder à Eisenhower. Les républicains en sont convaincus – lui aussi. Or, au terme d’une campagne qui n’en finit pas, marquée par quatre débats télévisés avec Kennedy, Nixon est battu de peu (0,16 % des suffrages populaires). Un choc terrible, incompréhensible pour un homme qui connaît si bien les affaires internationales, qui a fréquenté depuis si longtemps les allées du pouvoir, qui avait si bien préparé son entrée à la Maison-Blanche.

Que faire désormais ? Espérer une revanche ? S’il arrive aux États-Unis qu’un candidat soit deux fois, voire trois fois candidat à la présidence, il n’y a qu’un seul exemple d’un président sortant qui ait été battu, puis réélu quatre ans plus tard – Grover Cleveland à la fin du XIXe siècle. Nixon entre dans la catégorie des losers. Difficile, sinon impossible de passer dans la catégorie des winners. Un lot de consolation attire Nixon en 1962 : le poste de gouverneur de Californie. Encore un échec, plus insupportable que l’échec de 1960 puisque la fonction est moins prestigieuse que celle de président des États-Unis. Nixon abandonne la vie politique et redevient un avocat parmi d’autres. Mais le virus de la politique n’a pas disparu. Peu à peu, « le nouveau Nixon » reprend la route des réunions politiques. Il parcourt l’Amérique républicaine. Il défend des positions moins conservatrices que celles de Barry Goldwater et moins libérales que celles de Nelson Rockefeller. Bon nombre d’Américains applaudissent ses discours et cet homme qui n’a pas hésité à surmonter la traversée du désert. Il sait parler à ses concitoyens que la guerre du Vietnam désarçonne, que l’agitation des Sixties irrite, qui croient percevoir le déclin de l’Amérique. Nixon fait son retour. Incroyable aux yeux des experts ! Inimaginable que huit ans plus tard, le même homme puisse ambitionner la présidence ! Stupéfiant le changement de ton de celui qui maintenant affiche son calme et sa détermination d’homme d’État, responsable, imaginatif, prêt à écouter ses compatriotes. L’élection de Richard Nixon en 1968, c’est comme un miracle dans l’histoire de la science politique. La suite montrera que le miracle n’exclut pas le revers de la médaille.

Ronald Reagan ne ressemble à aucun de ses prédécesseurs ni à aucun de ses successeurs. Il est californien d’adoption, et non de naissance. C’est, à près de 70 ans, le plus âgé des présidents lorsqu’il entre à la Maison-Blanche. Il est devenu un homme politique sur le tard. Qu’on en juge ! Dans sa jeunesse, il a voté démocrate et soutenu le new deal de Franklin Roosevelt. Rien d’étonnant pour un homme qui vit dans un milieu frappé par le chômage et la misère. Reagan n’est pas un intellectuel, il n’aime ni lire ni écrire. Mais, doté d’une belle voix, il sait parler et séduire par la parole. Son premier emploi, il l’obtient à Davenport, puis à Des Moines, dans l’Iowa – il commente les matches de base-ball et de football américain. À 26 ans, il part pour Hollywood pour y tenir un rôle de troisième couteau dans un film que produit la Warner. Puis, des emplois plus importants lui sont confiés. Les films dans lesquels il se produit relèvent, malgré tout, de la série B. Au lendemain de la guerre, la carrière cinématographique de Reagan bat de l’aile. Il devient alors un militant et se fait élire à la tête du syndicat des acteurs. Ce n’est pas qu’il veuille bouleverser Hollywood. Au contraire. Il est de plus en plus déçu par le Parti démocrate et redoute « le péril communiste ». N’empêche qu’en 1950, il soutient la candidature au Sénat de celle que combat Richard Nixon. À vrai dire, le cœur n’y est plus.

En 1954, Reagan, sans doute sous l’influence de Nancy, sa seconde épouse, change de camp. Il passe aux républicains. En même temps, il inaugure une nouvelle carrière. Il fait désormais de la télévision, sous contrat avec la General Electric (G.E.). Des millions de téléspectateurs suivent ses émissions. Sa belle voix les enchante. Ses propos, frappés au coin du bon sens, les convainquent. De la côte Est à la côte Ouest, Reagan est maintenant une vedette du petit écran. De plus, toujours au nom de G.E., il donne des conférences, rencontre les employés de la firme et partout diffuse le message de l’anticommunisme, de la libre entreprise et d’un patriotisme sans concessions. En 1960, il a soutenu la candidature de Nixon. Quatre ans plus tard, après avoir quitté G.E., il vient au secours de Barry Goldwater, prononce de nombreux discours en faveur de son candidat, lève des fonds qui servent à financer la campagne. Parmi les conservateurs californiens, une idée fait son chemin. Et si Reagan devenait le gouverneur de l’État ? Reagan accepte de répondre à leur appel. Dans cet État où, deux ans auparavant, Johnson a triomphé à l’élection présidentielle, Reagan obtient 58 % des suffrages. Sans expérience, mais avec du bon sens et un peu de chance, le nouveau gouverneur franchit les obstacles, notamment budgétaires. Il est réélu en 1970. Pendant huit ans, il gouverne l’État le plus puissant de l’Union, qui occuperait la 5e ou la 6e place dans le classement mondial des puissances économiques. Au sortir de cette expérience, on ne peut pas dire qu’il soit un novice de la politique. Il a fait son apprentissage, et quel apprentissage !

De la Californie, l’appel de Washington est irrésistible. En 1972, Nixon se représente, avec l’appui de Reagan. Après la démission du président, la route est dégagée. D’autant plus que Ford ne saurait résister à l’ancien gouverneur de Californie. Et pourtant, en 1976, c’est Ford que les républicains choisissent et qui perd l’élection au profit du démocrate Jimmy Carter. Reagan accélère ses préparatifs pour l’élection suivante. Il réunit autour de lui une équipe efficace. Il continue de parcourir le pays. Dans ses discours, il dénonce la mollesse et l’inefficacité du président Carter. Il appelle de ses vœux une Amérique forte, débarrassée d’un gouvernement exagérément interventionniste, prête à faire face aux défis que lui lance l’Union soviétique. C’est un programme séduisant au moment où la diplomatie de Carter échoue au Moyen-Orient, notamment à l’égard de l’Iran, après avoir réconcilié Israéliens et Égyptiens, au moment aussi où l’économie américaine connaît le marasme. Reagan promet qu’avec lui, l’Amérique « sera de retour », qu’elle ne connaîtra plus le déclin, que les Soviétiques et leurs protégés ont tout à craindre. Le discours séduit. En novembre 1980, Reagan réunit sur son nom 51 % des suffrages populaires. Carter sera le président d’un seul mandat.

Sur Barack Obama, on a déjà beaucoup écrit et beaucoup discouru. Ce qui a été souligné à gros traits, c’est qu’il est le premier Afro-Américain qui accède à la présidence. Encore que, dans cette observation, il y ait une approximation sur ce que les Américains appellent « la race » du président. Il ne faut pas, en outre, sous-estimer l’intégration des Noirs dans la société américaine. L’élection d’Obama couronne des changements dont les prémices remontent aux années 1960. Ce qu’on peut retenir également, c’est qu’un homme de 47 ans entre à la Maison-Blanche. Le contraste est frappant avec Ronald Reagan ; il l’est moins avec George W. Bush. Mais le plus surprenant est ailleurs.

Quelle est la carrière d’Obama qui puisse annoncer le futur président des États-Unis ? Tous ses prédécesseurs depuis 1960 ont occupé des fonctions importantes avant de briguer la présidence. Tous ont derrière eux une expérience de la vie politique qui les qualifie, plus ou moins, pour exercer la magistrature suprême. Si l’on compare Obama à Kennedy, les ressemblances sont évidentes. L’un et l’autre ont été sénateurs avant d’être élus présidents. Mais Kennedy avait plongé dans la vie politique et occupé un siège au Congrès fédéral depuis l’âge de 29 ans. À 43 ans, il avait derrière lui quatorze ans de présence – plus ou moins assidue – dans l’une ou l’autre des assemblées législatives. Ce n’est pas le cas d’Obama. De 1997 à 2004, il est le représentant du 13e district de l’Illinois au sénat de son État. En 2004, il obtient le siège de sénateur fédéral et se lance, peu après, dans la campagne, officieuse, puis officielle, pour l’élection présidentielle. Autant dire que les arcanes de Washington ne lui ont guère été dévoilés. En principe, face à Hillary Clinton, qui a côtoyé, huit années durant, le président des États-Unis, qui est sénatrice de l’État de New York depuis janvier 2001, face à John McCain, depuis plusieurs décennies sénateur de l’État d’Arizona, Obama est inexpérimenté, même s’il a pour lui d’avoir été « un organisateur de communauté » à Chicago, avocat en droit civil après ses études à Harvard et professeur de droit constitutionnel à l’université de Chicago.

Une autre caractéristique marque sa personnalité. Obama dispose d’une connaissance de l’étranger que n’avait certainement pas George W. Bush en 2000 ou Ronald Reagan en 1980, ni même Bill Clinton en 1992. Il est né à Hawaii, l’un des 50 États de l’Union, a vécu en Indonésie et voyagé en Afrique à la recherche de ses racines familiales. L’Europe lui est moins familière sans lui être complètement inconnue. Autant d’atouts qui compensent, d’une certaine manière, les limites de son expérience politique. De là, une question simple, à laquelle il convient de donner une réponse compliquée et parfois incertaine. L’élection présidentielle de 2008 a-t-elle bouleversé le paysage politique ? Les électeurs américains aiment le changement. Avec Barack Obama, ils changent de parti politique, puisqu’un démocrate succède à un républicain, et de génération car quinze ans séparent Bush et Obama. Ils espèrent aussi qu’un changement politique surviendra, que les G.I. quitteront l’Irak et, sans trop tarder, l’Afghanistan, que la crise économique et sociale sera bientôt surmontée, que les décisions politiques dépendront moins de considérations morales et religieuses. Somme toute, Obama, c’est le changement. Et le changement prend forme dans la conduite de la campagne présidentielle – sur laquelle il faudra revenir.

Reste une interrogation qui, de temps à autre, revient au premier plan. Est-ce que Obama ne serait pas l’homme de la « machine » démocrate de Chicago ? Une « machine » puissante, aussi puissante que celle de New York et celle du Texas. Peut-être en saura-t-on davantage un jour prochain. François Hauter rappelle, dans son enquête de juillet 2009 que publia Le Figaro, les soutiens irlandais d’Obama. Le futur président des États-Unis a commencé sa carrière politique à Chicago, le fief de la famille Daley, qui, jadis, a aidé John Kennedy et, aujourd’hui, soutient le candidat à la présidence, puis le nouveau président. Ses principaux conseillers viennent de Chicago et retournent à Chicago pour poursuivre leur carrière politique. Tout récemment, Barack Obama s’est rendu en Irlande pour faire croire en plaisantant que son nom aurait pu aussi être O’Bama. Décidément, les historiens de demain nous révèleront bien des mystères d’aujourd’hui.

Les personnalités qui ont gagné la course à la présidence sont, on le voit bien, exceptionnelles. Aucune n’est ordinaire ou normale. Toutes racontent une histoire, leur histoire personnelle qui n’a rien de banal et, à travers elle, l’histoire des États-Unis. C’est le règne du storytelling. Bien sûr, l’ambition est le moteur principal. Elle ne suffit pas. Pour chacun de ces présidents, même les plus incolores, c’est un véritable roman que l’on pourrait écrire. On ne choisit pas par hasard de parcourir le chemin, extraordinairement long, tortueux et chaotique, qui pourrait conduire à la Maison-Blanche. Chaque président incarne, à sa manière, les valeurs américaines. Avec Kennedy, c’est la victoire de la tolérance, de la jeunesse et de la réussite matérielle. Avec Nixon, les Américains plongent, une fois de plus, dans « le rêve » qu’a exalté Horatio Alger, un écrivain du XIXe siècle qui a diffusé le mythe « des haillons à la richesse » (from rags to riches). Avec Reagan, les républicains ont mis en valeur la force de l’Amérique, la défiance envers le gouvernement fédéral, la volonté irrésistible de surmonter les obstacles et la puissance de conviction. Avec Obama, la fracture raciale disparaît. On peut, on doit être fier de son identité. Tout est possible aussi si on le veut, l’Amérique n’a pas renoncé à changer et à changer le monde.

PRIMAIRES ET CAUCUS

Il faut le dire et le redire, le chemin est parsemé d’embûches et de chausse-trappes en tous genres. Avant même de porter les couleurs du Parti démocrate ou du Parti républicain, les candidats affrontent, au sein de leur parti, d’autres candidats. Ce sont les caucus et les primaires qui les départagent et désigneront le candidat du parti. Dans les deux cas, il s’agit d’élire les délégués à la convention nationale du parti, qui, à leur tour, désigneront – généralement au mois d’août – le candidat du parti.

Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ? Les caucus ont survécu aux changements – du moins dans quelques États. La procédure n’est pas limpide. Elle correspond à une démarche démocratique qu’on pourrait qualifier d’extrême, voire d’excessive. Voici l’exemple de l’Iowa, l’État le plus connu pour ses caucus. Chez les républicains, les électeurs d’un bureau de vote se réunissent dans une école ou au domicile d’un des leurs. Ils choisissent leur candidat et désignent des délégués. Puis, au niveau de l’État, les délégués votent pour un candidat. Le vainqueur a remporté le caucus de l’Iowa, ce qui lui donne droit à un nombre précis de sièges dans la convention nationale.

Chez les démocrates, la procédure est plus complexe. Le vote des électeurs de base est précédé de longues discussions. Les partisans de chaque candidat se groupent dans un espace de la salle. Si un candidat n’est pas soutenu par au moins 15 % des présents, ses partisans doivent se rallier à un autre candidat. Le décompte final permet l’attribution, à la proportionnelle, des délégués. Autrement dit, les participants au caucus ne tranchent pas, puisqu’un candidat peut être minoritaire et bénéficier, malgré ce handicap, d’un certain nombre de sièges de délégués. Après la réunion au niveau du bureau de vote, les réunions se poursuivent à des niveaux supérieurs jusqu’à atteindre le niveau de l’État – encore une fois, sans que la minorité ou les minorités soient complètement écartées.

Le système, pour le moins archaïque, offre à chaque électeur la possibilité d’exprimer sa préférence. C’est plus qu’une démocratie participative. Elle rappelle l’époque où les citoyens se rassemblaient sur la place du village pour pratiquer la démocratie directe. Est-ce un système acceptable au XXIe siècle ? Chacun jugera. D’ailleurs, peu d’électeurs prennent la peine de participer à ces débats. En 2004, par exemple, le caucus démocrate de l’Iowa a réuni 5,7 % des inscrits ; celui du Dakota du Nord, 2,3 % ; celui du Maine, 1,8 % ; ceux du Nevada, de l’Idaho, du Kansas et du Wyoming, moins de 1 %, voire moins de 0,5 %. Les règles qu’applique l’Iowa laissent perplexe. Les participants doivent être présents à 19 heures précises, prêts à passer deux bonnes heures à débattre et à voter, contraints d’affronter les conditions climatiques du mois de janvier. Pour voter en connaissance de cause, il leur appartient de s’informer sur le programme et la personnalité de chacun des candidats à la présidentielle, sur les règles, obscures et embrouillées, du caucus. Dans le courant de la soirée, ils seront, à coup sûr, soumis à d’intenses pressions de la part des partisans de chaque candidat. On comprend que, dans ces conditions, les abstentionnistes soient beaucoup plus nombreux que les citoyens courageux ou disponibles. Quand on songe à l’importance que les médias accordent au caucus de l’Iowa, sous prétexte qu’il ouvre la campagne électorale, on ne peut que s’en étonner, compte tenu de la très faible participation. Il est vrai que les candidats eux-mêmes ne manquent pas de mener campagne dans l’État, d’y dépenser beaucoup d’argent, de faire comme si leur victoire ou leur défaite laissait entrevoir l’issue finale de la campagne.

Les primaires reposent sur des conceptions différentes. Elles ressemblent à notre premier tour des élections, avec la différence que chaque État met sur pied ses primaires et qu’il n’y a pas de primaires nationales. L’idée, on le sait, remonte au début du XXe siècle. Les partis politiques avaient mis au point, dans le courant du siècle précédent, le système des conventions nationales. Les délégués des partis élisaient le candidat qui porterait leurs couleurs dans l’élection présidentielle. C’était une démarche démocratique qui évitait que les chefs imposent aux électeurs leurs candidats. Un pas de plus est franchi au début du XXe siècle lorsque les délégués aux conventions nationales sont élus. Après la Première Guerre mondiale, le mouvement retombe. Il renaît de ses cendres au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Les primaires sont alors des sondages, des indicateurs de l’opinion publique qui n’ont rien de contraignant. Un exemple frappant : en 1952, le sénateur Estes Kefauver remporte 12 des 15 primaires démocrates, soit 64 % des suffrages populaires, mais la convention nationale lui préfère, pour la candidature à la présidence, Adlai Stevenson, qui n’a obtenu que 1,6 % des suffrages exprimés dans les primaires.

Le véritable changement est postérieur à 1968. Il suit les manifestations du mois d’août dans les rues de Chicago, au moment où se tenait la convention démocrate, quelques semaines après l’assassinat de Robert Kennedy, dans un climat troublé par le débat sur la guerre du Vietnam. Les républicains ont suivi le mouvement et réformé, eux aussi, l’organisation de leurs primaires. Dès lors, le nombre des primaires augmente d’année en année. En 1968, 15 États recouraient à cette pratique ; en 1992, ils sont 40. Pour les présidentielles de 2008, 37 États proposaient des primaires démocrates ; 39 États, des primaires républicaines. Mais, une fois de plus, la diversité l’emporte sur l’uniformité.

L’accès au scrutin varie d’un État à l’autre. Les primaires fermées ne sont accessibles qu’aux électeurs qui se sont inscrits en précisant leur affiliation politique. Il n’est pas contraire à la démocratie de déclarer, au moment de l’inscription sur les registres électoraux, que l’on est démocrate ou républicain – aux États-Unis, l’affiliation ne suppose pas que l’on reçoive une carte d’adhérent ni que l’on paie la moindre cotisation. Dans une primaire fermée, les électeurs démocrates votent chez les démocrates ; les électeurs républicains, chez les républicains ; les indépendants ne peuvent pas voter (soit 22 % des électeurs de l’Oregon en 2008). Les primaires ouvertes donnent à chacun la possibilité de choisir pour quelle primaire il votera. Et les primaires « modifiées » donnent aux non-affiliés le droit de voter dans la primaire de leur choix. Il va de soi que des dates sont prévues pour autoriser les électeurs à changer leur affiliation, s’ils le désirent. Pour ajouter à la complexité, des primaires ont lieu, en même temps ou à des dates différentes, pour d’autres fonctions électives que la présidence et peuvent faire l’objet de règles spécifiques. À chacun de surnager et d’éviter la noyade.

L’État fédéré et le District de Columbia (Washington, la capitale) décident des modalités de l’élection. Vote par bulletins, recours à l’informatique, utilisation des machines, etc. : tout est possible. De plus, pour les électeurs dont l’inscription est incertaine, le bulletin de vote est « provisoire », donc soumis à vérification. Il est possible également, ici ou là, de voter plusieurs jours, voire deux ou trois semaines avant la date officielle du scrutin. Pour bénéficier de cette disposition, il convient parfois de donner une bonne raison, ou bien ce n’est pas nécessaire. Enfin, les votes par procuration sont autorisés, là encore suivant des modalités qui varient d’un État à l’autre.

Restent les dates des primaires. Elles se situent entre le début de janvier et la mi-juin. Pour les candidats, c’est une douloureuse épreuve sur le plan physique, si l’on garde en mémoire les dimensions du pays et l’impérieuse nécessité d’être présent sur le terrain avant que la primaire n’ait lieu. Ce sont, aussi et surtout, des dépenses considérables qui nécessitent que des fonds soient recueillis à l’avance et qu’ils soient dépensés avec subtilité dans chaque État. Pour les États, l’enjeu n’est pas le même. À mesure que le temps passe, le nombre des délégués acquis par chaque candidat donne une indication, de plus en plus précise, sur la décision finale de la convention. Pour que la primaire exerce une influence réelle, il faut qu’elle se tienne avant que cette décision finale soit immanquablement prévisible. Plus tôt elle a lieu, plus fort est son impact médiatique et politique. Plus l’impact est fort, plus l’État tient une place déterminante dans la campagne électorale. De là la guéguerre à laquelle se livrent les États. Après plusieurs échecs, les partis réussissent en 1988 à mettre sur pied une primaire régionale. Quatorze États du Sud placent leurs primaires en mars. Ce sera un Super Tuesday (le super-mardi). Quatre ans plus tard, sept d’entre eux ont renoncé à l’union. Le New Hampshire refuse de changer sa date, au prétexte que sa constitution lui fait obligation d’être le premier État à tenir des primaires. La Californie et le New York avancent leurs dates. Les comités nationaux des partis tentent de mettre un peu d’ordre dans ce capharnaüm. En 2008, les résultats obtenus ne sont pas négligeables. Pour les caucus, l’Iowa demeure le premier État, avant le Nevada. Pour les primaires, c’est le New Hampshire qui ouvre la saison le 22 janvier, suivi, une semaine plus tard, par la Caroline du Sud. La Floride et le Michigan sont punis par le comité national du Parti démocrate pour n’avoir pas respecté le calendrier proposé. Une innovation majeure : le 5 février, les républicains organisent des primaires dans 21 États ; les démocrates, dans 23 États. C’est peut-être le début de primaires nationales qui ressembleraient à notre premier tour de l’élection présidentielle.

Démocrates et républicains divergent sur le nombre et la répartition des sièges dans leur convention nationale. Pour les républicains, la convention comprend 2 380 délégués. Ils sont élus dans les primaires (et quelques-uns dans les caucus) au scrutin majoritaire à un tour. Ce qui veut dire que les délégués qui défendent la candidature de John McCain en 2008 remportent tous les sièges de l’État, s’ils obtiennent la majorité, absolue ou relative, suivant le principe américain du winner-take-all. Pour les démocrates, la convention comprend 4 049 délégués, dont 842 sont des super-délégués qui sont désignés d’office en raison de leurs responsabilités politiques (ce sont les membres du Congrès fédéral, les gouverneurs, les anciens présidents des États-Unis ou de la Chambre des représentants, les anciens vice-présidents des États-Unis). Ces super-délégués sont unpledged, c’est-à-dire libres de tout engagement. Ils peuvent donc voter pour le candidat qui, au sein de la convention, leur paraîtra le meilleur. Quant aux autres délégués, ils sont élus par les électeurs des primaires, après avoir clairement annoncé pour quel candidat à la présidence ils se prononceront. Mais la répartition des sièges se fait à la proportionnelle. Ce qui explique que deux candidats, comme Hillary Clinton et Barack Obama, ont dû batailler pendant six mois avant que le décompte des sièges désigne le vainqueur. La victoire est acquise aux points, jamais par K.O.

La généralisation des primaires a entraîné une nouvelle stratégie pour les candidats. En 1960, Kennedy ne participe qu’à 7 des 16 primaires. Il ne tente pas sa chance en Californie, car le gouverneur de l’État, Pat Brown, est intouchable. En revanche, le Wisconsin est un test, dans la mesure où Hubert Humphrey, un dangereux rival, est l’élu d’un État voisin. Kennedy l’emporte de peu. Bon signe pour la suite. La primaire de Virginie-Occidentale joue un rôle décisif. Non pas que cet État des Appalaches soit particulièrement important, mais il est habité par des protestants qui n’ont aucune sympathie pour les catholiques. Kennedy, encore une fois, devance Humphrey. Conclusion : un catholique séduira aussi l’électorat protestant, et Humphrey n’a plus qu’à s’incliner. Quant aux autres concurrents, notamment Lyndon Johnson, ils ne participent pas aux primaires. La preuve, conclut-on, qu’ils ne sont pas populaires et n’osent pas affronter les électeurs démocrates de la base. Sans être certain de sa victoire à la convention nationale, Kennedy vient de démontrer qu’il peut remporter l’élection présidentielle. Les primaires ont servi de test grandeur nature.

En 1976, le gouverneur de la Georgie est un inconnu pour beaucoup d’Américains. La plaisanterie circule sous forme de question : Jimmy who ? (« Jimmy qui ? »). Comment atteindre la notoriété, sans laquelle la victoire est impensable ? Carter répète et fait répéter le même discours. Il n’a rien à voir avec le Washington corrompu du Watergate. Il n’est pas responsable de l’enlisement dans la guerre du Vietnam ni de la fuite honteuse de Saigon en avril 1975. Il soutient les causes libérales, mais d’autres concurrents les soutiennent aussi et sont plus connus que lui. Il incarne une Georgie libérée des démons du racisme, favorable aux droits civiques pour les Noirs et soucieuse de célébrer la mémoire de Martin Luther King. Il se préoccupe du logement social et des prisons, mais ne recommande pas des dépenses excessives. Carter doit convaincre la majorité des délégués à la convention nationale qu’il est le meilleur candidat démocrate. Or, 70 % des délégués sont élus désormais dans les primaires. Le voilà qui se présente dans le plus grand nombre d’États, non pas comme Kennedy pour tester sa popularité auprès de telle ou telle catégorie d’électeurs, mais pour attirer l’attention des médias et des Américains en général. Sa victoire dans le New Hampshire (23 000 électeurs, 28,4 % pour Carter, 22,7 % pour le second, etc.) est un bon début. Time et Newsweek consacrent leur couverture à la nouvelle star des démocrates. La télévision l’interviewe, présente son programme, raconte sa vie. Suivent des hauts et des bas. Pour les médias, la primaire de Floride est décisive : Carter bat George Wallace, un autre Sudiste très populaire dans l’ancienne Confédération en raison de ses positions racistes. Carter subit une défaite cinglante dans le New York. Peu importe, les médias retiennent sa victoire dans le Wisconsin. En fin de parcours, Carter peut compter sur 1 117 délégués, alors que l’investiture nécessite 1 505 votes favorables. Les membres de la convention, y compris les hésitants, se rallient à sa candidature. Carter a fort bien manœuvré. Il est le candidat de son parti. À l’élection de novembre 1976, il l’emporte de peu sur Gerald Ford, le président sortant.

Dernier exemple : les primaires de 2008. Elles mettent en présence des candidats dont aucun n’est le président ou le vice-président sortant. Un sénateur républicain, John McCain, affronte deux sénateurs démocrates, Hillary Clinton et Barack Obama. Pour la première fois dans l’histoire des États-Unis, une femme pourrait être la candidate d’un grand parti et accéder à la Maison-Blanche. Le président George W. Bush atteint un sommet d’impopularité. La guerre en Irak suscite l’hostilité d’une majorité d’Américains. La crise financière, puis économique, frappe le pays. Autant de circonstances qui expliquent qu’au total 30,41 % des électeurs ont participé aux primaires – un score exceptionnel qui témoigne de l’intérêt qu’elles ont suscité. Certes, il y a d’autres candidats que les trois noms cités plus haut. Mais, dès le Super Tuesday, John McCain est assuré de remporter l’investiture républicaine. Fin du suspense de ce côté-là.

Chez les démocrates, Hillary Clinton espérait obtenir le même résultat au même moment. La répartition à la proportionnelle des délégués la prive de cette victoire sur Barack Obama qu’elle croyait acquérir sans difficulté. Les démocrates ont très vite compris qu’il faudrait aller jusqu’au bout du calendrier des primaires pour départager les deux concurrents, que les super-délégués tiendraient peut-être un rôle déterminant. C’est pourquoi les rebondissements de cette interminable campagne ont ressemblé à un feuilleton de télévision. D’autant que, dans chaque État, c’est une campagne véritable qui met en scène les deux combattants. Les réunions publiques, les messages télévisés, les insinuations et les rumeurs que distillent les réseaux sociaux, les supputations des journalistes et des experts, les débats entre les deux candidats ont fait vibrer les électeurs américains, et les observateurs étrangers. Somme toute, les primaires démocrates ont sans doute plus passionné que la campagne finale.

Qu’il s’agisse du camp démocrate ou du camp républicain, tout démontre que les conventions n’occupent plus la place qui fut la leur. Fini le temps, par exemple encore en 1960, où il fallait plusieurs tours de scrutin pour désigner le candidat du parti. Aujourd’hui, comme au temps de Carter, la convention entérine le choix que les électeurs ont exprimé dans les primaires. On y débat d’un programme que le candidat appliquera de manière sélective. On applaudit à tout rompre le champion du parti et son colistier, qui deviendra peut-être le vice-président des États-Unis. On retrouve les délégués des autres États et, trois jours durant, au milieu des flonflons et des discours amphigouriques, on fait la fête. Les télévisions ont dépêché leurs envoyés spéciaux et transmettent, à longueur de journée et de soirée, les échos de la réunion. Tout est bon pour attirer les caméras et démontrer aux électeurs qu’on est présent, qu’on participe activement aux débats, qu’on représente son État avec efficacité. Le candidat du parti, accompagné de son épouse et de ses enfants, prononce, en prime time, un discours enflammé dans lequel il promet la victoire à ses amis, une ère de paix pour le monde et le bonheur universel pour les Américains. Il est indispensable que la salle soit en délire. Et puis, avec la victoire en tête et des photographies qui sont autant de souvenirs inoubliables, chacun retourne au train-train quotidien. La prochaine convention nationale se tiendra dans quatre ans. Il faut maintenant participer activement à la campagne générale.

À QUOI SERVENT LES CAUCUS ET LES PRIMAIRES ?

On peut alors tenter une réflexion sur le rôle de ces élections à l’intérieur des grands partis. Les Américains ont besoin de ces consultations électorales. Ils peuvent ainsi comparer les projets des uns et des autres, interroger par tous les moyens dont ils disposent les hommes et les femmes qui se sont jetés dans la compétition, exprimer leurs préférences pour ne garder que les deux candidats les plus marquants. C’est une forme de démocratie à laquelle les États-Unis sont, fortement et définitivement, attachés. Est-elle exportable ? Peu vraisemblable. Pour plusieurs raisons. Le bipartisme caractérise le système politique des États-Unis. Rien n’empêche les petits partis de mettre sur pied, eux aussi, des primaires, mais ils n’ont pas le nombre d’électeurs qui convient. En outre, la culture américaine est ainsi faite que le vaincu accepte, bon gré mal gré, qu’un autre remporte la victoire. Hillary Clinton s’est ralliée, sincèrement ou non, à la candidature de Barack Obama. Le président Obama a nommé Clinton au poste de secrétaire d’État, avec ou sans arrière-pensées. Les démocrates ont affronté, dans le consensus apparent, leurs adversaires républicains. Les républicains ont clamé, eux aussi, leur unité derrière John McCain et Sarah Palin. Une unité de façade, car le choix de Sarah Palin a suscité de vives critiques.

Toutefois, le système des primaires ne comprend pas que des avantages. Il prolonge considérablement le calendrier électoral. Avant même les caucus et les primaires, les futurs candidats font campagne. Dans les deux années qui précèdent l’élection présidentielle, ils tâchent de se faire connaître ou reconnaître. Ils participent, ici et là, à « des concours de beauté », à des simulacres d’élections qui leur permettent d’évaluer leurs chances, de mettre au point leur programme. Les uns devront renoncer, faute de soutiens. Les autres, qui ont survécu aux éliminations précoces, poursuivront. Tous auront fourni de gros efforts pour amasser les sommes nécessaires à leur campagne. Car, parmi les défauts du système des primaires, le plus grave est que la multiplication des consultations qui annoncent l’affrontement final coûte cher. L’argent tient une place primordiale, plus importante que celle des idées.

LA LUTTE FINALE

Elle commence le premier lundi de septembre (le Labor Day) et s’achève le mardi qui suit le premier lundi de novembre. Une soixantaine de jours que scandent des sondages, des débats télévisés, des discours, des supputations, tandis qu’environ un quart des électeurs votent avant la date officielle du scrutin. On aurait pourtant tort d’oublier les « petits » candidats, ceux qui ne bénéficient pas de l’appui des partis traditionnels et qui recueilleront les miettes du suffrage populaire. Voici l’exemple des élections de 2008. Chuck Baldwin représente le Constitution Party. Un peu moins de 200 000 électeurs ont voté pour lui, soit 0,15 %. Cynthia McKinney est la candidate des Verts, avec le soutien du parti des Travailleurs du monde. Elle a été suivie par 161 603 électeurs, soit 0,12 %. Le parti libertaire a présenté Bob Barr, qui a rassemblé sur son nom 523 686 voix, soit 0,4 % des votants. Ralph Nader, le défenseur des consommateurs, a présenté sa candidature à toutes les élections présidentielles depuis 1992. Il termine troisième en 2008 avec 738 475 voix, loin, très loin des deux premiers. D’autres candidats n’ont pas réussi à figurer sur les bulletins de vote des 50 États. Le bipartisme ne doit pas faire oublier la diversité.

En outre, il arrive qu’une troisième candidature influe, de manière déterminante sur l’issue du scrutin. En 1968, George Wallace fait campagne sur sa réputation d’adversaire de la déségrégation – il obtient 9 900 000 voix. Les deux tiers de ses électeurs auraient dû voter pour Richard Nixon, qui recueille 31 800 000 suffrages contre 31 300 000 pour Hubert Humphrey. En 1980, John Anderson, un républicain dissident, atteint 7 %, alors que Carter est à 41 % et Reagan à 51 %. Douze ans plus tard, Ross Perot prive George H.W. Bush, le président sortant, de la victoire. Près de 20 millions d’électeurs sont séduits par son discours populiste antiétatique, tandis que Bush ne dépasse pas 39 millions et Clinton 45 millions.

Une fois de plus, méfions-nous des apparences. Les suffrages populaires, ceux qu’expriment les voters, ne font que désigner, en novembre dans chaque État, les grands électeurs (electors) qui sont aussi nombreux que les représentants et les sénateurs de l’État au Congrès fédéral. C’est un scrutin de liste à un tour. La liste qui obtient le plus grand nombre de voix est assurée de tous les sièges. Les grands électeurs, réunis virtuellement en un collège électoral de 538 membres, élisent en décembre, à la majorité absolue (soit au moins 270 voix), le président et le vice-président. De là les différences, souvent observées, entre des résultats serrés sur le plan des suffrages populaires et des écarts autrement plus importants au sein du collège des grands électeurs. De là aussi la bataille homérique de 2000. Les résultats dans 49 États donnent à George W. Bush 246 grands électeurs ; à Al Gore, 266. La victoire dépend de la Floride, qui dispose de 25 sièges de grands électeurs. Dans cet État, les modalités du scrutin sont complexes et souvent incompréhensibles par bon nombre d’électeurs. Il faut, en conséquence, compter et recompter les bulletins pour avoir la certitude que personne n’a été lésé. Le suspense se prolonge pendant six semaines. C’est la Cour suprême des États-Unis qui y met fin le 12 décembre en ordonnant l’arrêt des dépouillements de contrôle. À Bush sont attribuées 2 912 790 voix ; à Gore, 2 912 253. Le premier l’emporte sur le second avec 537 voix d’avance. Les 25 sièges de la Floride lui sont attribués, et son total passe de 246 à 271. Il devient président des États-Unis. Et pourtant, Gore a obtenu, pour l’ensemble des États-Unis, 50 999 897 voix contre 50 456 002 à son concurrent républicain. Avec plus de 500 000 voix d’avance, il a perdu l’élection présidentielle et, sans contester les dispositions prévues par la Constitution, il accepte sa défaite.

Une fois les résultats engrangés, les politologues et les journalistes n’ont plus qu’à analyser les résultats et à jauger l’importance du vote catholique, juif, protestant, noir, latino, conservateur, libéral, des diplômés de l’enseignement supérieur et de ceux qui ne le sont pas, des jeunes et des femmes, des riches et des pauvres, des États qui changent de majorité (les swing States), etc. Un autre sujet d’étude attire l’attention : l’abstention. Un phénomène constant dans les élections américaines et d’autant plus marqué que l’on descend dans la hiérarchie des consultations électorales. Les présidentielles sont les plus suivies. En 2008, la participation a atteint le plus haut niveau depuis 1960, soit 63 %. Il ne faut pas oublier que le pourcentage est établi sur le nombre des Américains en âge de voter, et non sur les inscrits. Comme il est nécessaire de s’inscrire pour chaque scrutin, on découvre là l’une des raisons de l’abstention, calculée autrement qu’en France. Au total, 131 millions ont voté, alors qu’en 2004 ils étaient 122 millions. D’un groupe à l’autre, le taux de participation varie. Les Noirs, par exemple, ont plus voté que dans les scrutins précédents et, dans le cas de la Caroline du Nord, plus que les Blancs.

LE FINANCEMENT DES CAMPAGNES

Les dépenses pour les campagnes électorales font l’objet d’une étude attentive. C’est que les Américains ont adopté sur ce chapitre deux attitudes contradictoires. La première est à la fois morale et moralisatrice. Un poste électif doit être accessible à tous. Personne ne peut être privé d’entrer en campagne électorale pour la seule raison qu’il ne dispose pas de fonds suffisants. La démocratie ne survit que si elle ouvre ses portes à tous, riches et pauvres. Mais l’argent corrompt. Il sert à soutenir les bonnes et les mauvaises causes. Il détourne l’attention des véritables problèmes de la vie quotidienne. La seconde attitude se situe à l’opposé. Les techniques modernes, l’étendue du pays, les rivalités exacerbées entre les politiques réclament encore et encore plus d’argent. La spirale des dépenses ne connaît pas de fin. Si l’un recourt à des sommes astronomiques, pourquoi l’autre ne tenterait-il pas d’en faire autant ? Entre la rectitude des convictions et l’efficacité de l’action politique, le choix est plus que cornélien. Il est impossible.

D’où une législation compliquée sur le financement des campagnes électorales. Elle comporte deux étages. L’État fédéral réglemente les campagnes pour les élections fédérales (Congrès et présidence). Les États fédérés mettent en place leur propre réglementation qui s’inspire de la réglementation fédérale et des décisions de la Cour suprême. Le mouvement a pris son essor au début des années 1970, un peu avant, beaucoup après le scandale du Watergate. Auparavant, des lois, inopérantes, avaient été votées, qui laissaient aux candidats à la présidence une grande liberté. Personne n’a vraiment demandé des comptes à John Kennedy ou à Richard Nixon. Ce n’était pas à l’ordre du jour. Les enquêtes sur le Watergate ont confirmé les craintes. Les dépenses augmentaient. Pour répondre à la demande, il fallait recourir à des moyens et à des sources peu convenables. En 1971, une loi limite les dépenses des candidats pour l’utilisation des médias, en particulier pour le recours aux messages publicitaires à visées politiques. Trois ans plus tard, les États-Unis sont bouleversés par la découverte des malversations de la présidence. Des amendements sont ajoutés à la loi, dont une partie est annulée par la Cour suprême. D’où l’adoption de nouveaux amendements en 1979, qui, dès lors, régissent les campagnes pour les élections fédérales. Des barrières législatives devraient empêcher les pratiques les plus détestables, en un mot la corruption. Les contributions seront limitées. Elles seront déclarées, donc connues de tous. Les dépenses, dans certains cas plafonnées, ne pourront rester secrètes. Les élections présidentielles seront financées sur fonds publics, si les candidats le souhaitent. Une commission de contrôle veillera au respect des lois.

Impossible, par exemple, de verser en liquide plus de 100 dollars. Un citoyen ne peut pas donner, pour chaque scrutin et chaque candidat, une contribution supérieure à 2 500 dollars, et pour l’ensemble de la campagne à 46 200 dollars plus 70 800 dollars aux PAC et aux partis. Les citoyens étrangers, qui n’ont pas obtenu le statut de résident aux États-Unis, ne peuvent pas verser d’argent aux candidats. Des comités d’action politique (les PAC) sont autorisés, s’ils sont déclarés auprès de la commission de contrôle, et formés par des citoyens, des entreprises, des syndicats, des groupements. Les PAC ne peuvent pas donner plus de 5 000 dollars à l’un des candidats. Les candidats à la candidature dans l’élection présidentielle (c’est-à-dire les participants aux primaires) peuvent recourir au financement public, à condition qu’ils recueillent auparavant au moins 5 000 dollars dans 20 États, soit un total de 100 000 dollars, étant entendu que, dans ce cas, les contributions individuelles ne doivent pas dépasser 250 dollars. Ils recevront autant d’argent public qu’ils auront recueilli de contributions de 250 dollars. Les candidats à la présidence, une fois qu’ils auront été désignés par la convention nationale de leur parti, obtiendront 82 millions de dollars (en 2008), à condition qu’ils prennent l’engagement de ne pas dépenser davantage. Des dispositions sont prévues pour que les candidats autres que les deux principaux soient, à leur tour, bénéficiaires d’un financement public s’ils réunissent au moins 5 % des votes populaires sur leur nom. La Cour suprême a refusé que le plafonnement des dépenses s’applique aux campagnes pour le Congrès, dans la mesure où ces campagnes ne sont pas financées sur fonds publics.

Pour être complet, il faudrait ajouter les dépenses annexes qui sont prévues pour la tenue des conventions. Les partis politiques ont le droit de contribuer, dans des limites étroites, à la campagne des candidats. Bien entendu, la commission des élections veille au respect des règles, à la transparence des contributions et des dépenses, à la bonne tenue des comptes de chacun des candidats.

Si détaillées et pointilleuses que soient les dispositions législatives, elles sont interprétées, donc détournées. C’est que, à côté du hard money qui concerne le financement de la campagne d’un candidat, il y a le soft money. Là, on entre dans une zone grise. N’importe qui peut donner n’importe quoi à un parti politique, à un mouvement politique, à une association. La liberté d’opinion tout autant que la liberté de parole l’exigent. Le Code de la fiscalité prévoit, dans sa section 527, que les bénéficiaires ne subissent pas les mêmes contrôles ni les mêmes limitations que les PAC. Avec cet argent, ils peuvent payer et diffuser des messages publicitaires, mener des campagnes d’opinion, soutenir indirectement des candidats. Si, du moins, ils se gardent de préciser qu’il faut « voter pour » ou « voter contre » M. X ou Mme Y. Ils peuvent aussi soutenir des causes qui sont celles d’un candidat, rameuter des citoyens qui auraient négligé de s’inscrire sur les registres électoraux, transporter des électeurs jusqu’aux bureaux de vote. Même les partis politiques parviennent à utiliser le soft money. Il suffit de suggérer, voire plus que suggérer, que tel ou tel candidat est un brave homme sur lequel les honnêtes citoyens peuvent compter et, inversement, que tel ou tel autre est « un fieffé menteur », sans encourager les électeurs à voter pour le premier ou à combattre le second. Jusqu’à une date récente, les républicains amassaient de plus fortes sommes que les démocrates. Ce n’est plus vrai aujourd’hui. D’ailleurs, suivant leurs intérêts, les entreprises favorisent les uns aux dépens des autres, sans jamais négliger aucun des deux. Les syndicats préfèrent les démocrates, sauf l’Association nationale des promoteurs ou l’Association des armuriers.

Aussi des propositions de lois sont-elles déposées, année après année, pour réduire l’influence du soft money. La loi de 2002, à l’initiative de John McCain et Russ Feingold, a introduit un début de moralisation. Les comités nationaux des partis ne pourront plus recourir au soft money et chaque candidat devra signer les messages publicitaires qui seront diffusés en sa faveur. Les 527 ont alors occupé le terrain, avec l’appui des PAC et des « 501c » qui rassemblent les groupes de pression issus des syndicats, des groupements commerciaux et des associations d’action sociale. En janvier 2010, la Cour suprême a invalidé une disposition de la loi de 2002. Les syndicats, les industriels et les commerçants, les associations à but non lucratif pourront diffuser des messages et des émissions dans les soixante jours qui précèdent les élections de novembre et dans les trente jours qui précèdent une élection primaire.

De plus, une nouvelle formule permet de contourner les limites que chaque électeur doit respecter lorsqu’il s’agit de dons aux candidats. Le bundler rassemble les dons de plusieurs de ses amis et de ses relations. Les bundlers les plus efficaces sont récompensés par le candidat une fois qu’il a été élu. Le président les réunira dans un club de privilégiés, les recevra à la Maison-Blanche, les nommera à des postes importants (par exemple, l’ambassade des États-Unis à Paris). Les six principaux candidats aux primaires de 2008 ont reçu le concours de 2 000 bundlers. Voilà que, pour les élections de 2012, on évoque les « Super PAC ». Ces comités recueillent de très fortes sommes qui proviennent d’individus ou de groupes d’intérêt. Rien n’empêche, depuis l’arrêt de la Cour suprême, qu’ils tiennent un rôle important. Ils sont censés ne pas faire partie de la campagne d’un candidat. Qui le croit ? Les principaux candidats, y compris le président des États-Unis lui-même, les utilisent. Ces Super PAC portent des noms évocateurs. Pour Mitt Romney, c’est Restore Our Future ; pour Michele Bachmann, Citizens for a Working America ; pour Jon Hunstman, Our Destiny PAC ; pour Rick Perry, Make Us Great Again ; Priorities USA pour Barack Obama. Il n’est pas exclu qu’ils interviennent, un jour prochain, dans les élections législatives et locales.

La législation n’a pas freiné la croissance des dépenses électorales. La preuve ? Si l’on dresse les comptes de toutes les élections, fédérales et locales, dans l’année qui correspond à l’élection présidentielle, on constate qu’en 1960, le total avoisinait 175 millions de dollars. Seize ans plus tard, il est passé à 540 millions. Il avait franchi le milliard et demi lorsque George W. Bush et Al Gore étaient opposés. En tenant compte des élections législatives, l’addition avoisine les 3 milliards ; en ajoutant les élections au niveau des États, les 4 milliards. En 2008, elle a atteint 5,3 milliards. Tout laisse à penser que l’augmentation se poursuivra. D’ailleurs, encore en 2008, le siège de représentant coûte en moyenne 1,3 million (avec le record de 7,3 millions pour un représentant du Colorado) ; le siège de sénateur, 8,5 millions (avec le record de 21 millions pour un sénateur du Minnesota). Les causes ne sont pas mystérieuses. La fonction présidentielle est la seule, aux États-Unis, qui soit nationale. Le vainqueur et le vaincu doivent parcourir un immense pays, aussi bien pendant la campagne des primaires que pendant la campagne générale. Ils le font en avion, sans ménager leurs efforts et leurs dépenses. Ils recourent aux technologies les plus modernes pour atteindre un électorat de près de 150 millions, dont les intérêts varient suivant les États. Les experts en communication, en technologie, en sondages coûtent cher et, pourtant, sont indispensables. Il est nécessaire de dépenser de l’argent pour recueillir des fonds, pour mettre au point une stratégie efficace (les bundlers n’excluent pas l’appel aux petits donateurs). Et puis, la levée des fonds ressemble à un sondage. Si l’argent entre dans les caisses du candidat, c’est que les donateurs croient en ses chances. S’il se fait rare, c’est que le candidat a perdu la confiance de ses soutiens. Tout candidat a besoin de fonds pour faire campagne et pour démontrer qu’il dispose d’un capital de voix qui annonce le succès.

Tout cela explique que les politiques, à quelque niveau qu’ils soient, passent une partie de leur temps à lever des fonds pour leur réélection. Ceux qui briguent la présidence sont tenus de s’y prendre une ou deux années avant la consultation électorale. D’autant que, de 1976 à 1992, tous les candidats aux primaires ont accepté le financement public. Puis, les uns après les autres, pour résister à l’assaut des plus riches, ils ont abandonné le financement public et se sont lancés, avec leurs propres moyens, dans la campagne des primaires. S’agissant de la campagne pour l’élection présidentielle, la nouveauté date de 2008. Barack Obama a donné le signal. Il a refusé le financement public, puisqu’il avait la possibilité d’amasser des contributions dont le total dépassait l’allocation fédérale. McCain est resté fidèle à l’argent public. Il est vraisemblable que, dans la campagne de 2012, le financement public aura disparu des campagnes pour l’élection présidentielle. Un dernier signe qui ne trompe pas : tout contribuable a le droit de donner 3 dollars de son revenu imposable au Trésor public pour financer les campagnes électorales. Ce don ne lui coûte rien, il suffit de cocher une case sur la déclaration de revenus. En 1980, 28,7 % des contribuables ont manifesté cette intention. Trente ans plus tard, ils ne sont plus que 7,3 %.

Les Américains ont-ils cessé de croire qu’ils pouvaient moraliser les campagnes électorales ? Les campagnes électorales ressemblent-elles désormais à la gestion d’une entreprise ? Il y a une quarantaine d’années, les Américains prenaient conscience qu’un candidat à la présidence devait savoir « se vendre ». Ne risquent-ils pas de croire qu’une fonction élective, fût-elle la présidence, peut « s’acheter » ?

CHAPITRE VIII

L’EXERCICE DU POUVOIR PRÉSIDENTIEL

Après avoir rompu avec l’Angleterre, les colons américains ont refusé d’établir une monarchie. Même s’ils éprouvaient une forte admiration pour le général George Washington, ils n’ont pas voulu faire de lui un président à vie. La Constitution de 1787 établit que le président des États-Unis sera élu pour un mandat de quatre ans. Or, le pouvoir présidentiel a pris des dimensions nouvelles et inattendues dans le courant du XXe siècle. Le président est devenu une sorte de roi temporaire – un roi compte tenu des pouvoirs qu’il détient, de l’influence qu’il exerce, de l’aura qui l’entoure, temporaire malgré tout puisqu’il ne peut être réélu qu’une seule fois. Sa réputation, c’est d’être « l’homme le plus puissant de la planète ». Rien n’est moins sûr.

LA PRÉSIDENCE IMPÉRIALE

En 1973, les Américains sont bouleversés par la découverte, progressive et atterrante, du scandale du Watergate. Les prémices d’un impeachment affaiblissent l’institution présidentielle. C’est alors qu’Arthur M. Schlesinger, l’un des très grands historiens de Harvard, qui fut aussi le conseiller du président Kennedy, publie un ouvrage qui a pour titre La Présidence impériale. Il retrace l’évolution de la fonction, de Washington à Nixon. Sa conclusion ne manque pas de fermeté : « Au début des années 1970, écrit-il, le président des États-Unis était devenu, en ce qui concerne la guerre et la paix, le monarque le plus absolu (à l’exception peut-être de Mao Zedong en Chine) de toutes les grandes puissances du monde. »

Il est vrai que Schlesinger, nostalgique d’une présidence dramatiquement achevée, déteste les deux successeurs de Kennedy, Lyndon Johnson le démocrate, Richard Nixon le républicain. Mais le lecteur ne saurait échapper à la force de ses arguments. À ses yeux, le mal dérive de la politique étrangère. « Un mélange de doctrines et de réactions émotionnelles – la croyance à une crise permanente et universelle, la peur du communisme, la conviction que les États-Unis avaient le droit d’intervenir sur-le-champ dans tous les coins du monde – avaient entraîné, au profit de la Présidence, une centralisation sans précédent des décisions de guerre et de paix. De ces décisions étaient aussi exclus d’une façon sans précédent le reste de la branche exécutive, le Congrès, la presse et l’opinion publique en général. La guerre prolongée au Vietnam renforça aussi bien les tendances à la centralisation que les tendances à l’exclusion. Et la Présidence se développa aux dépens de l’ordre constitutionnel. »

L’entrée des États-Unis dans l’ère nucléaire exige qu’un seul détenteur du pouvoir décide de l’usage de cette arme terrifiante. Voilà qui a accéléré le processus. De la politique de défense à la politique étrangère, puis à la politique intérieure, l’évolution, pour ne pas dire la révolution, n’a fait que renforcer le pouvoir présidentiel. Les nouvelles technologies de l’information ont rendu inutile le passage par les pouvoirs intermédiaires, comme les partis, les syndicats, les groupes de pression, les Églises, etc. Johnson et Nixon, poursuit Schlesinger, n’étaient pas, sur le plan du caractère et du comportement, des frères jumeaux. Mais l’un et l’autre ont recouru au secret. Ils ont pris leurs distances avec le peuple. Ils se sont isolés des réalités. Nixon, plus encore que Johnson, président « à la fois vulnérable et ambitieux, fut entraîné à pousser la logique de l’histoire à sa dernière extrémité ». De là les excès, les violations de la loi, le règne de la dissimulation. Nixon « faisait ses délices des rites présidentiels ». Il rêva, avant d’y renoncer, à « de cérémonieuses sonneries de trompette » qui accompagneraient ses apparitions en public. Il voulut « habiller les hommes chargés de la sécurité à la Maison-Blanche en costumes rivalisant avec ceux de Buckingham Palace ». Il utilisa des fonds publics « pour orner – sous prétexte de sécurité nationale – ses propriétés de Californie et de Floride de clôtures de séquoia, de carts pour ses terrains de golf, de chauffage et d’écrans protecteurs du vent pour ses piscines, de bungalows de plage, de toits de tuiles, de tapis, de meubles, d’arbres et de buissons ». Et autour de lui foisonnaient des courtisans plus que des conseillers, des hommes liges prêts à commettre infractions et vilenies.

Reste que l’ouvrage date de 1973 et ne peut évidemment pas prononcer un jugement sur les présidents qui ont succédé à Nixon. Pourtant, en 1986, Schlesinger reprend son analyse dans un long article. Il note, avec satisfaction, que Nixon a dû démissionner en 1974, que la présidence a subi une forte éclipse avec l’accession au pouvoir de Gerald Ford, un président qui n’a été élu ni à la présidence ni à la vice-présidence, une aberration dans le système politique américain. Jimmy Carter n’a pas su redonner de la vigueur à la fonction. Ronald Reagan, en revanche, a convaincu ses compatriotes qu’il avait « une vision » et qu’ils pouvaient la partager. Si la néfaste métamorphose de la présidence ne saurait être arrêtée, ne faut-il pas en conclure qu’une réforme profonde s’impose ? Le réquisitoire mérite considération. Les prédécesseurs de Johnson et de Nixon ne portent-ils pas leur part de responsabilité ? Pas vraiment, répond Schlesinger. Franklin Roosevelt ménageait le Congrès qui ne le ménageait pas. Pendant l’été 1939, par exemple, le sénateur William Borah, très influent au Congrès et dans les milieux isolationnistes, déclarait en toute modestie face au président qu’il n’y aurait pas de guerre en Europe et que des informations confidentielles confirmaient son jugement. Quant à Harry Truman et Dwight Eisenhower, ils avaient modéré, par leur style personnel, les excès du pouvoir présidentiel.

Il est difficile de contester l’analyse d’Arthur Schlesinger. Même si l’exercice du pouvoir varie d’un président à l’autre. La Maison-Blanche ressemble, de l’extérieur, à un palais royal. Ceux qui ont l’honneur d’y pénétrer sont emplis de respect à l’égard d’un lieu qui fut et qui est marqué par des événements historiques d’une importance planétaire. La rencontre avec « l’homme le plus puissant de la planète » est un moment inoubliable pour tout Américain et pour tous les étrangers. Le président est avec le vice-président, ne l’oublions pas, le seul élu de la nation. Tous les autres élus, qu’ils soient membres du Congrès ou des États fédérés, représentent des électorats partiels. Porte-parole de la nation, chef d’État et de gouvernement (rappelons qu’aux États-Unis il n’y a pas de Premier ministre), il cumule les pouvoirs. En dépit de la séparation des pouvoirs, il est l’initiateur réel de la plupart des projets de loi. Chef des armées, il élabore et applique la politique étrangère de son pays. La nation attend de lui qu’il oriente la politique économique et sociale du pays. À la tête d’une vaste administration de plus de 3 millions de fonctionnaires, investi des pouvoirs que la Constitution lui confère et des pouvoirs que la tradition lui a transmis, le président est apparemment tout-puissant. À son entrée en fonction, il doit nommer 3 000 personnes à des emplois publics.

Son Cabinet, il le réunit s’il le veut et quand il veut. Il rassemble 15 secrétaires qui ne sont responsables que devant lui. Le secrétaire d’État est chargé des Affaires étrangères ; le secrétaire au Trésor, des Affaires financières ; l’Attorney General, des questions judiciaires ; le secrétaire à l’Intérieur, de la gestion des ressources naturelles et des affaires indiennes. Sans oublier le secrétaire à l’Agriculture qui tient un rôle important dans l’histoire des États-Unis. Tout au long du XXe siècle, de nouveaux départements ont été créés : le Commerce (1903), le Travail (1913), la Défense (1947 avec pour siège le Pentagone), la Santé (1953), le Logement et le Développement urbain (1965), les Transports (1966), l’Énergie (1977), l’Éducation (1979) qui s’est séparée de la Santé et de l’Assistance sociale, les Anciens Combattants (1988). Le White House Office comprenait une quinzaine de conseillers en 1901 ; sous la présidence de Bill Clinton, ils étaient plus de 650 avec des titres aussi variés que counsel, counsellor, assistant to the President, special adviser, special assistant ou special consultant. Une douzaine de bureaux composent l’Executive Office of the President. Au sein de l’Office of Management and Budget, 600 fonctionnaires gèrent les questions budgétaires et financières de la nation. Le Conseil national de sécurité suit les questions internationales. Seize agences de renseignements informent le président. On comprend, dans ces conditions, que le président des États-Unis est beaucoup plus qu’un chef d’équipe. Il dirige une entreprise, une immense entreprise, une sorte de paquebot gigantesque qu’il maîtrise plus ou moins facilement, plus ou moins efficacement. Rien à voir avec les gouverneurs des États fédérés.

Il reçoit « un salaire » de 400 000 dollars par an, plus 50 000 dollars non imposables pour ses frais officiels, alors que le président de la Chambre des représentants ne touche que 223 500 dollars, comme le président de la Cour suprême ; les sénateurs et représentants doivent se contenter de 174 000 dollars. Ces sommes n’ont rien d’extravagant si on les compare avec les revenus des patrons de l’industrie, du commerce et de la finance. Elles témoignent, toutefois, de la hiérarchie des fonctions publiques et du respect que l’on accorde à la fonction présidentielle. Comme tout chef d’État, il représente la nation américaine, tous les Américains. Et dans la mesure où les États-Unis passent pour tenir le rôle de superpuissance, il est quasiment sacralisé. Ses portraits sont accrochés aux murs des bâtiments publics. Sa famille, son chien font l’objet de toutes les attentions et les médias s’en donnent à cœur joie pour rapporter les moindres faits et gestes de son épouse ou de ses enfants. Fait-il une apparition publique ? Une fanfare joue Hail to the Chief. Il se déplace dans un avion, Air Force One, spécialement aménagé pour lui. La sécurité, impressionnante et constante, dont il bénéficie devrait le protéger des assassins potentiels. Le palais qu’il habite n’est ouvert qu’avec la plus extrême parcimonie et cette Maison-Blanche porte les stigmates d’un musée national. Une fois qu’il a pris sa retraite, il reçoit une pension fort confortable et le Service secret continue d’assurer sa sécurité. Après sa mort, des avenues, des barrages, des monuments publics, des lieux culturels, des aéroports porteront son nom qui restera gravé dans la mémoire de ses compatriotes. Quel président se souviendra de la remarque ironique que fit le speaker de la Chambre des représentants à Truman : « Harry, ils vont bientôt te dire que tu es un grand homme. Mais toi et moi, nous savons bien que tu n’en es pas un. » On ne connaît pas la réponse de Truman.

LES FIRST LADIES

Autre signe révélateur : le rôle des first ladies. La Constitution n’en fait aucune mention. Officiellement, elles ne doivent tenir aucun rôle politique. Et d’ailleurs, qui connaît, mis à part les historiens, le nom de Mme George Washington, de Mme Abraham Lincoln ou de Mme Theodore Roosevelt ? Elles ont, pourtant, exercé une certaine influence, bien que ce ne soit pas une influence certaine. Qui n’a jamais entendu parler d’Eleanor Roosevelt, de Jackie Kennedy, de Hillary Clinton ou de Michelle Obama ? Il est vrai qu’Eleanor Roosevelt a fait entrer les first ladies dans la grande histoire. Longtemps timide, au second plan, sans aucune activité politique, elle accède à la notoriété, puis à la célébrité lorsque son époux devient président des États-Unis. Elle ne partage pas à 100 % ses opinions et manifeste souvent des convictions plus progressistes. Mais Eleanor tient un rôle particulier auprès d’un président handicapé et accablé de tâches. Elle se déplace à travers le pays, rapporte des impressions, des propositions et des revendications. Elle est à la fois les yeux, les oreilles et les jambes du président, qui suit ou ne suit pas ses conseils. Après la mort de son époux, elle en est l’héritière spirituelle et politique. La Déclaration universelle des droits de l’homme lui doit beaucoup.

Bess Truman et Mamie Eisenhower ne tiennent pas le même rôle, loin de là. Avec Jackie Kennedy s’ouvre une nouvelle époque. Ce n’est pas que Jackie se passionne pour la vie politique. Tout au contraire. Elle n’aime pas participer aux campagnes électorales. Le monde des politiciens lui semble vulgaire. Elle s’en tient à l’écart. Mais elle donne du lustre à la présidence de son mari en transformant la Maison-Blanche. Non seulement le palais présidentiel est embelli par une décoration nouvelle, mais il est désormais ouvert aux intellectuels, aux artistes, aux artisans de la mode. Jackie reçoit la presse, notamment la télévision, pour que les lecteurs et les téléspectateurs puissent juger par eux-mêmes ce qu’est devenue « la maison commune » des Américains. En un sens, c’est une révolution dans les mœurs politiques. L’épouse du président fait partie des « people ». Elle donne le ton à la mode. Ses compatriotes parlent d’elle. Elle contribue au rayonnement de la présidence. Après l’assassinat de son mari, elle participe à la création du mythe Kennedy, tout en s’efforçant d’occuper le moins possible la rubrique des potins médiatiques.

Les successeurs de Jackie ont chacune des personnalités différentes. Elles tiennent aussi des rôles différents. La Maison-Blanche leur confie des missions spécifiques, dans le domaine social, dans la protection de l’environnement, dans la défense des valeurs morales. Lady Bird Johnson, Patricia Nixon, Betty Ford n’ont pas laissé des souvenirs inoubliables. Elles n’ont pas brillé autant que Jackie Kennedy au firmament des médias. Mais elles ont occupé une place qui n’est pas négligeable, si on les compare aux épouses d’avant Eleanor Roosevelt. Puis arrive à la Maison-Blanche Rosalynn Carter. À première vue, elle n’impressionne pas. De petite taille, diplômée d’un obscur college de Georgie, elle a exercé le métier de coiffeuse avant d’épouser James Earl Carter et d’enfanter trois fils et une fille. Elle fait ses premières armes en politique lorsque son époux devient gouverneur de la Georgie. Elle emmagasine des connaissances indispensables dans le domaine de la politique intérieure et de la politique étrangère. Elle participe activement à la campagne présidentielle de 1976. Naturellement, elle est un conseiller très écouté du président Carter. Il lui attribue, et c’est la première fois dans l’histoire des États-Unis, des bureaux à la Maison-Blanche, au sein de la prestigieuse aile Est. Elle a pour domaine spécifique les problèmes de santé mentale et préside, à titre officieux pour éviter les problèmes constitutionnels, une commission qui réunit une vingtaine de travailleurs sociaux, de médecins experts, de lobbyistes. Elle est particulièrement attentive aux projets qui concernent les personnes âgées. Elle défend l’amendement qui établirait l’égalité totale entre les hommes et femmes. En juin 1977, la voilà chargée d’une mission en Amérique latine. Elle suit de près les négociations de Camp David entre les Israéliens et les Égyptiens, représente son pays aux funérailles du pape Paul VI et reçoit Jean-Paul II en visite aux États-Unis en 1978. Elle a même été conviée, une nouveauté révolutionnaire, à assister aux réunions du Cabinet présidentiel pour pouvoir, ensuite, défendre en public la politique du président. Pour compléter le portrait, il convient d’ajouter que les Carter mettent en scène leur dernière-née, Amy, qui accentue encore le caractère familial de la présidence. Le chat d’Amy, ses 39 ours en peluche, la réception de ses amies à la Maison-Blanche suscitent articles et chroniques. Il y a mieux encore. En 1980, au cours du débat avec Ronald Reagan à la veille de l’élection présidentielle, le président Carter annonce qu’il a consulté sa fille de 13 ans pour qu’elle lui confie sa préoccupation principale. Amy a répondu : « Le désarmement nucléaire. »

Le rôle de Nancy Reagan est différent. Elle a épousé Ronald Reagan en 1952. Il était alors un acteur de seconde catégorie, dont l’activité cinématographique déclinait. Elle avait joué dans des films mineurs. C’est, en conséquence, un couple d’anciens acteurs qui entre à la Maison-Blanche, après avoir connu en Californie la vie politique au sommet. Les Reagan défendent les valeurs familiales de la vieille Amérique. Mais Reagan est le premier président divorcé des États-Unis. Et cette famille recomposée n’entretient pas de bonnes relations avec ses enfants. Si le président doit, en grande partie, son élection au vote des conservateurs, défenseurs de la religion, il n’a rien d’un bigot ni même d’un fidèle de telle ou telle Église. Enfin, Nancy n’ambitionne nullement d’occuper le devant de la scène politique. Elle ne reprend pas le flambeau de Rosalynn Carter. Mais elle est fermement, définitivement, attachée au succès de son mari. Elle le protège avec détermination. Elle veille sur l’entourage pendant les campagnes présidentielles aussi bien qu’à la Maison-Blanche. Lorsqu’en 1981, le président est victime d’une tentative d’assassinat – heureusement manquée –, elle filtre les visiteurs, puissants ou non, qui ont accès au président. Elle donne son avis sur les collaborateurs de son époux. Accrochée à son téléphone, elle ne manque pas de transmettre ses instructions. Nancy va encore plus loin. Elle recourt à un astrologue pour savoir si Reagan peut ou non assister à une réunion, rencontrer ou non tel ou tel visiteur, affronter telle ou telle situation. Elle intervient activement dans le scandale Iran-Contras qui menace l’avenir politique du président. Elle encourage Reagan à ouvrir des négociations avec Mikhaïl Gorbatchev. Au terme du second et dernier mandat, elle devient naturellement la gardienne de la mémoire, celle qui contribue à faire entrer Ronald Reagan dans la légende. Jusqu’à la mort de son héros, elle restera la garde-malade, dévouée, attentive, touchante.

Nancy Reagan a aussi défendu des causes qui lui tiennent à cœur. Par exemple, elle a pris fait et cause dans la lutte contre la drogue. Elle a parcouru des milliers de kilomètres, rédigé des articles de journaux, participé à un feuilleton télévisé, lancé des appels aux first ladies d’autres pays pour faire avancer sa campagne d’opinion. Elle a moins bien réussi lorsqu’elle a rénové la Maison-Blanche ou recouru aux services de grands couturiers. L’opinion lui a tenu rigueur de ses dépenses, comme si elle agissait autrement que Jackie Kennedy. Mais il est vraisemblable que Nancy restera, dans la mémoire collective, une dame de la légende présidentielle, au même titre que Ronald Reagan est devenu une figure tutélaire de l’histoire des États-Unis.

En sera-t-il de même pour Hillary Clinton ? Peut-être, car Hillary a connu plusieurs existences. Elle a été, en premier lieu, la compagne fidèle de Bill l’infidèle, que ce soit en Arkansas ou à Washington. Personne ne doutait alors qu’elle avait toutes les qualités nécessaires pour occuper les fonctions qu’il exerçait, qu’elle n’était pas une first lady comme les autres, qu’elle pouvait ambitionner un statut supérieur. En 1993, son mari lui confie une mission importante : la réforme du système de santé. Hillary y travaille d’arrache-pied. Elle échoue, sans doute parce que ni l’opinion publique ni le Congrès n’étaient prêts à promouvoir un changement profond. Puis, elle mène sa propre carrière politique. Elle est élue sénatrice de l’État de New York. Sa campagne électorale pour la présidence face à Barack Obama reste présente dans nos mémoires. Elle aurait pu être la première présidente des États-Unis. Elle remplit les fonctions de secrétaire d’État, l’un des postes les plus importants au sein du Cabinet. Peut-être aura-t-elle un avenir encore plus brillant, une fois qu’Obama aura quitté la Maison-Blanche. Mais avec Hillary et Michelle Obama, c’est une autre catégorie d’épouses qu’on découvre. Elles ont l’une et l’autre une formation intellectuelle, des capacités qui pourraient leur ouvrir le même chemin que leur époux. Elles auraient pu, elles pourraient prendre leur place, sans que personne ne crie au scandale. Elles représentent la génération des Américaines de 30 à 50 ans, qui ont fait des études supérieures, occupé des emplois de haut niveau, en un mot changé l’image et la condition des femmes. Tout au plus certains diront-ils qu’elles sont dépourvues du charisme, de l’éloquence, de la proximité avec le peuple qui permettent d’occuper les fonctions les plus élevées d’une démocratie. Quoi qu’il en soit, la présidence impériale confère aujourd’hui aux conjoints une place à part. Elle les propulse au premier plan de l’actualité et de l’action politique.

LE VICE-PRÉSIDENT

Autre signe qui ne trompe pas : le rôle grandissant du vice-président, encore que, d’une présidence à l’autre, il ne dispose pas de la même influence. Cette fonction, née du hasard, a donné lieu à d’innombrables plaisanteries. Thomas Marshall, le vice-président de Woodrow Wilson, aimait raconter une histoire. Deux frères, disait-il, ont choisi deux carrières différentes. Le premier est parti en haute mer, le second est devenu vice-président. Résultat : on n’a plus jamais entendu parler ni de l’un ni de l’autre. Et pourtant, depuis 1945, cinq vice-présidents sont devenus présidents (Truman, Nixon, Johnson, Ford, George H.W. Bush), quatre ont été des candidats malheureux à la présidence (Henry Wallace en 1948, Hubert Humphrey en 1968, Walter Mondale en 1984, Al Gore en 2000). D’autres ont tenté, en vain, d’obtenir l’investiture de leur parti. Il est vrai qu’on peut, qu’on doit s’interroger sur l’utilité de cette fonction. S’il attend, patiemment ou non, que le président meure, démissionne ou soit révoqué, ne pourrait-on pas, en cas de nécessité, procéder, comme en France, à une nouvelle élection présidentielle dans un délai relativement court (une trentaine ou une quarantaine de jours après que la vacance du pouvoir aura été proclamée) ? En outre, rien ne prouve que les électeurs désignent le président en tenant compte du candidat à la vice-présidence. On peut distinguer au moins deux cas opposés. Le candidat à la vice-présidence renforce le candidat à la présidence : Johnson apporte des voix à Kennedy ; Gore à Clinton ; Biden à Obama, soit pour des raisons régionales (le Texas pour Johnson ; le Tennessee pour Gore), soit pour donner plus de poids au ticket (Biden possède une connaissance des affaires internationales qu’on dénie à Obama). Le candidat à la vice-présidence dessert le candidat à la présidence : Dan Quayle, trop fragile, trop inexpérimenté, affaiblit la candidature de George H.W. Bush ; tout comme Sarah Palin a nui à celle de John McCain.

Dans l’exercice du pouvoir, la répartition des rôles dépend entièrement du président. Il décide des missions que le vice-président exercera, de la place qu’il occupera dans la vie politique. Mais, depuis une trentaine d’années, une tendance forte se dessine. Le vice-président n’est plus inactif. Reagan a confié des tâches importantes sur le plan international à Bush. Clinton a su utiliser, différemment, Al Gore. Mais c’est surtout George W. Bush qui a accordé une place déterminante à Dick Cheney. Sans doute parce que Cheney avait une forte expérience politique, qu’il accompagnait un président qui faisait ses premières armes dans le domaine des relations internationales et qu’il n’était soupçonné d’aucune ambition présidentielle, donc ne présentait aucun danger pour le président lui-même. Dick Cheney a fait cause commune avec les néoconservateurs. Son influence s’est exercée sur les décisions concernant l’Irak et l’Afghanistan, sur l’économie, sur les nominations à la Cour suprême, sur les questions de sécurité intérieure, sur la politique fiscale, sur les questions énergétiques. En un sens, Cheney fut une éminence grise qui, pendant huit ans, a préparé, donc aiguillé les décisions de George W. Bush. Un exemple particulier par l’étendue de son influence qui peut ne pas être suivi par le président actuel et ses successeurs. Joe Biden conseille Barack Obama, le représente à l’étranger, par exemple au Moyen-Orient et en Chine, fait appel à ses amis du Congrès en cas de besoin. Mais Biden n’est pas un autre Cheney. Est-ce un bien ou un mal ?

Ce qui conduit à l’examen attentif des entourages. Une démarche capitale quand il s’agit de la présidence impériale. Il faut que le président sache s’entourer et que, dans son équipe, figurent des options politiques différentes, des conseillers qui expriment des opinions divergentes, des talents venus d’un peu partout dans la société. De quoi provoquer la cacophonie ou bien une meilleure compréhension des événements. Dans le meilleur des cas, le président peut entendre toutes sortes d’avis et trancher. Un exemple mérite d’être retenu. En octobre 1962 éclate la crise des missiles de Cuba. Kennedy rassemble des conseillers, militaires et civils. Il les laisse débattre hors de sa présence. Il peut, enfin, décider en fonction des options qui lui sont présentées. Inversement, Reagan est moins attentif à la diversité des opinions. Nixon fait confiance à deux ou trois de ses conseillers les plus proches. Les présidents ont tendance à choisir pour la Maison-Blanche des hommes et des femmes qui les ont déjà servis. Les Texans sont nombreux dans l’entourage de George W. Bush. Barack Obama s’entoure d’hommes et de femmes qu’il a connus à Chicago. Leurs prédécesseurs n’ont pas agi autrement. Bien entendu, il y a les conseillers du premier cercle, qui, dans la durée du mandat ou des mandats d’un président, n’occupent pas les mêmes places, quittent la Maison-Blanche ou arrivent plus ou moins tardivement. Le succès d’un président en dépend. Est-ce la cour d’un roi ? Oui, si le président oublie de consulter les élus du Congrès, s’il n’accorde aucune importance aux membres de son Cabinet, s’il se montre sourd aux conseils qui lui viennent d’ailleurs. Non, s’il sait s’entourer et faire appel « aux meilleurs et aux plus brillants », s’il écoute l’opinion publique dans la mesure où elle s’exprime par les médias et en dehors des médias, s’il prend la peine d’aller d’État en État, de visiter les villes de son pays et de fréquenter les corps intermédiaires. La présidence impériale, ce ne sont pas seulement les membres de l’entourage présidentiel, l’épouse du président, le vice-président. C’est aussi et surtout, dans le meilleur des cas, le centre principal de l’action politique.

LES MÉDIAS

Qu’on ne s’y trompe pas : les médias ne sont pas aux ordres de la présidence, fût-elle impériale. Ils conservent leur indépendance, voire leur pouvoir de nuisance, même s’ils ressentent le plus grand besoin de puiser leurs informations auprès de la présidence. Constituent-ils, comme on le clame, « un quatrième pouvoir » aux côtés de l’exécutif, du législatif et du judiciaire ? Ce n’est pas certain. Mais ils tiennent, personne n’en doute, une place importante dans le système politique.

Les preuves ne manquent pas. Dans les années 1960, la télévision règne sur l’information. Presque tous les Américains disposent de récepteurs. La durée du journal télévisé passe de quinze à trente minutes (moins le temps des messages publicitaires). Avec des présentateurs-vedettes, comme Walter Cronkite pour CBS, Chet Huntley et David Brinkley sur NBC, il donne aux téléspectateurs l’essentiel, pour ne pas dire la totalité de l’information qu’ils réclament. L’image vient de remplacer l’écrit – au moins pour les nouvelles les plus immédiates. Rien n’est vrai si ce n’est pas télévisé, que ce soit l’assassinat en direct de Lee Harvey Oswald, l’assassin présumé de John F. Kennedy, l’enterrement du président, les émeutes raciales de 1965-1970, les manifestations dans les villes et sur les campus contre la guerre du Vietnam. La télévision publique existe à peine. Ce sont des réseaux commerciaux qui se livrent une concurrence féroce. La guerre du Vietnam, on ose à peine l’écrire, est pour eux une aubaine. Les reportages sont fortement évocateurs. Ils sont d’autant plus attirants que la télévision américaine n’est nullement contrôlée par les politiques ou les militaires. Elle peut, en toute liberté, filmer les batailles, les réactions des soldats et de la population vietnamienne, le retour des bodybags, ces sinistres sacs qui contiennent les cadavres de ceux qui sont morts en Indochine. Les cameramen, qu’on n’appelle pas encore des cadreurs, suivent, pas à pas, les combattants qui cherchent le contact avec l’ennemi, pénètrent dans les villages pour mettre un terme à la guérilla, « nettoient » les rizières systématiquement. Les hélicoptères et les forteresses volantes bombardent, souvent sans discrimination. Plus l’image est « saignante », plus elle séduira les responsables des chaînes, qui espèrent ainsi retenir leurs téléspectateurs. C’est la loi du genre. Or, la guerre, toute guerre, est horrible. Surtout si l’on en suit le déroulement assis confortablement dans un salon de Pennsylvanie ou de Californie. On oublie volontiers que les images proviennent du seul camp américain ou sud-vietnamien. Le Viêt-cong et les armées du Vietnam du Nord n’autorisent pas les journalistes américains à les suivre, à raconter leur vie et leur mort, à les interviewer. La télévision informe et désinforme.

Il n’est pas exagéré d’affirmer que la télévision exerce, dans ces conditions, un contre-pouvoir qui s’oppose à la présidence impériale. Le président Johnson le sait d’autant mieux qu’il a fait installer dans son bureau trois écrans pour suivre de plus près l’information que reçoivent ses compatriotes. Les responsables militaires, Robert McNamara, le secrétaire à la Défense, ont beau donner des explications, démontrer que la pacification progresse, souligner les faiblesses de l’adversaire, les Américains sont de plus en plus choqués par ce que leur montre le journal télévisé. Survient en janvier 1968 l’offensive du Têt. Le Viêt-cong conduit, dans les villes elles-mêmes, des opérations de commando qui ressemblent à des opérations-suicides. Là où précisément opèrent les journalistes américains. Plus besoin d’aller sur le front, le front s’est déplacé au pied des hôtels, dans les rues environnantes, à portée des caméras. Les communistes pourraient remporter la victoire. Du coup, les images arrivent en Amérique sans le moindre montage. Un reportage frappe en particulier les esprits. Le chef de la police de Saigon arrête un guérillero communiste. Il l’abat de sang-froid, devant les caméras de NBC. Diffusion immédiate, à l’exception de 17 secondes pendant lesquelles le cadavre baigne dans son sang. On estime que 20 millions de téléspectateurs ont vu la scène, sans parler de ceux qui l’ont découverte peu après. Le choc des images… On n’insistera jamais assez sur la force de cette expression.

La presse écrite publie, elle aussi, des photos révélatrices et accusatrices. Le New York Times commente l’offensive du Têt : elle « apporte une autre preuve douloureuse des limites de la puissance américaine en Asie ». Des magazines comme Time et Newsweek partagent ce point de vue. Le Wall Street Journal, qui n’a rien d’un journal subversif, conclut : « Les Américains devraient se préparer à accepter, s’ils ne l’ont déjà fait, la perspective que les efforts déployés au Vietnam puissent être voués à l’échec. »

Walter Cronkite, de retour d’Indochine, donne le coup de grâce : « Dire que nous sommes plus proches de la victoire aujourd’hui, c’est croire, contre toute évidence, les optimistes qui se sont trompés dans le passé. Prétendre que nous sommes au bord de la défaite, ce serait s’abandonner à un pessimisme irraisonnable. Dire que nous sommes enfermés dans une impasse semble être la seule conclusion réaliste, encore qu’insatisfaisante. » La messe est dite. Les Américains savent désormais qu’ils ne gagneront pas la guerre du Vietnam. La cote de popularité du président Johnson chute brutalement. Partout où il se rend, des manifestants l’accueillent sans ménagements. La Maison-Blanche a compris le message. Le 31 mars, Johnson annonce à la télévision qu’il ouvrira des négociations avec les communistes, qu’il mettra un terme aux bombardements et que, pour montrer sa sincérité, il ne se représentera pas à la prochaine élection présidentielle. Les médias ont largement contribué au changement de la politique américaine. Ils ont infligé à la présidence impériale un brutal coup d’arrêt.

Autre victoire des médias, quelques années plus tard : la démission du président Richard Nixon le 9 août 1974, à la suite du scandale du Watergate. Le déclencheur, en l’occurrence, n’est pas la télévision, mais la presse écrite. L’enquête est en effet conduite par deux journalistes du Washington Post, Carl Bernstein et Bob Woodward. D’autres journaux suivent l’exemple. Puis, les tribunaux et la commission spéciale du Sénat s’en mêlent. Les débats devant la commission sont intégralement retransmis par la radio et partiellement par la télévision. D’un simple et troublant cambriolage, on passe à la dénonciation d’un système complexe qui met au jour les excès de la présidence impériale. Une fois que la machine à dénoncer est lancée, plus rien ne peut l’arrêter. Même le président ne saurait opposer des obstacles qui le protégeraient. C’est le mythe de la présidence qui est atteint, sinon détruit. Dès lors, le président, quel qu’il soit, est placé sous surveillance, comme s’il pouvait récidiver et commettre de nouveaux délits, peut-être de nouveaux crimes. La vie politique doit être purifiée, et les médias ont la lourde charge de procéder à la purification.

Y parviennent-ils ? Rien n’est moins sûr. Ronald Reagan sait, mieux que personne, les informer, les flatter, les utiliser. D’autant qu’une nouvelle chaîne d’information, CNN que crée Ted Turner, exige des nouvelles, encore des nouvelles, toujours des nouvelles plus bouleversantes les unes que les autres. Plus question de réfléchir et de faire réfléchir. Ce qui compte, c’est le direct et, plus encore, le scoop. CNN triomphe avec la guerre du Golfe en 1991, quand ses caméras et ses reporters racontent, en direct et sur place, le conflit qui se déroule à des milliers de kilomètres des États-Unis. Turner est désormais le pape de l’audiovisuel, le magicien de l’image, l’inventeur d’une télévision qui œuvre dans l’immédiateté. La presse écrite suit le mouvement, tant bien que mal, avec des moyens autrement plus limités. Une nouvelle chasse l’autre. La télévision va trop vite. On le constate au début du XXIe siècle. La destruction des tours jumelles de Manhattan et d’une aile du Pentagone provoque un sursaut de patriotisme. Rien de plus naturel. Suit le déclenchement des opérations militaires contre l’Afghanistan et l’Irak. Les médias, dans leur ensemble, ne posent pas de questions gênantes. Ils approuvent par patriotisme. Peut-être aussi parce qu’ils ne disposent pas des moyens d’informer plus exactement leurs lecteurs et leurs spectateurs. La présidence impériale a repris le dessus.

Il faut dire que la Maison-Blanche n’est pas « vêtue de probité candide et de lin blanc ». Elle sait depuis longtemps comment recourir aux médias. Elle a créé un bureau de presse, dont le secrétaire est l’une des personnalités les plus importantes de Washington. Pierre Salinger sous la présidence de Kennedy, Bill Moyers sous celle de Johnson, Jody Powell sous celle de Carter, James Brady, grièvement blessé lors de l’attentat contre Reagan, George Stephanopoulos avec Bill Clinton, Ari Fleischer et Scott McClellan avec George W. Bush, Robert Gibbs et Jay Carney avec Barack Obama… autant de noms que les journalistes accrédités à la Maison-Blanche connaissent bien. Autant de communicants qu’ils interrogent régulièrement pour nourrir leurs papiers. Mais ces attachés de presse ont surtout pour mission unique de fournir la version officielle des événements, de rapporter les propos tenus par le président, de faire passer des messages qui, par l’intermédiaire des médias, atteindront l’opinion publique.

LA CONFÉRENCE DE PRESSE

Les présidents empruntent aussi une autre voie, celle de la conférence de presse. Theodore Roosevelt a, le premier, parlé directement aux journalistes, au tout début du XXe siècle. Franklin Roosevelt fait de ces rencontres avec la presse un véritable instrument politique. Plus de questions écrites, mais une conversation à bâtons rompus. Si nécessaire, des confidences (off the record) qui ne doivent pas et ne seront pas reproduites. Le président a tenu 998 conférences de presse en douze ans, soit une moyenne annuelle de 83. Les journalistes se souviendront, émus, qu’ils étaient réunis autour du bureau présidentiel, Roosevelt assis en raison de son handicap, eux debout, stylo à la main, dans une atmosphère détendue, sans aucun protocole, avec un échange de questions et de réponses qui ressemblait à une conversation entre amis. Les successeurs n’ont pas maintenu cette simplicité. Le bouleversement le plus profond date de la présidence de Kennedy. Le président répond, en direct, aux questions sans le moindre montage. Au total, Kennedy tient près de 23 conférences pour chacune des années de sa présidence. Lyndon Johnson fait mieux, avec une moyenne annuelle de 26. Richard Nixon n’aime pas les contacts avec la presse et se contente de 7 conférences par an. La moyenne pour Gerald Ford et Jimmy Carter avoisine les 15-16. Nouvel étiage sous la présidence de Ronald Reagan, qui, pourtant, connaissait toutes les ficelles du métier : 46 conférences en huit ans. Bill Clinton et George W. Bush donnent en moyenne 25 conférences par an. Barack Obama se situe au même niveau.

La conférence de presse présidentielle poursuit deux objectifs. Les journalistes transmettent, en principe, les interrogations des citoyens. Ils sont des intermédiaires. En conséquence, c’est pour le président une source d’information. Il prend le pouls de l’opinion, intègre dans le processus de décision les doutes et les certitudes venus « d’en bas », reste à l’écoute des électeurs. D’une certaine manière, il passe par-dessus son administration et peut vérifier la véracité des rapports qui lui sont soumis par ses conseillers. À vrai dire, à supposer que la conférence de presse remplisse cette fonction, elle n’est pas la seule source dont dispose le président. Bien d’autres intermédiaires lui permettent de ne pas perdre le contact avec le peuple, qu’il s’agisse des partis politiques, des syndicats, des associations diverses et variées. Rien ne prouve, enfin, que les journalistes soient vraiment les représentants de leurs lecteurs. Le débat est sans fin. Le deuxième objectif de la conférence de presse est plus évident et moins contestable. Le président fait passer des messages. Il fournit des informations que les journalistes n’ont pas encore recueillies. Il annonce les décisions qu’il entend prendre. Il défend les mesures qu’il a fait adopter. Il explique des projets qui seront soumis au vote du Congrès. Il précise sa pensée sur des points qui seraient obscurs ou débattus.

De là une question que suscitent les moyennes annuelles citées plus haut. La démarche de Franklin Roosevelt ne laisse planer aucun doute sur les intentions du président. Rien ne sert de prendre des décisions si leur nécessité et leur pertinence ne semblent pas clairement établies auprès de l’opinion. John Kennedy n’a fait que suivre l’exemple, en tenant compte de la télévision, le nouveau média de son époque. Mais alors, pourquoi Richard Nixon est-il si réticent lorsqu’il s’agit d’affronter des journalistes ? Ce président sait pourtant convaincre. Sa parole publique est aisée et claire. Il aime le débat, qu’il assimile souvent à une bataille – une bataille qu’il s’efforce de gagner. Lors de son premier mandat, il tient autant de conférences de presse que Franklin Roosevelt dans les premiers cent jours. Nixon préfère les allocutions télévisées en prime time. En dix-huit mois, il occupe les écrans de télévision à l’heure de la plus grande écoute plus souvent que Eisenhower, Kennedy et Johnson réunis. Ce qu’il apprécie, c’est que personne ne vienne l’interrompre ou le contredire. Une anecdote le prouve. De retour de Chine, il fait une escale de neuf heures en Alaska pour atterrir à Washington à 21 heures et prononcer, à la meilleure des meilleures heures, une allocution télévisée. Ce qui vaut pour Nixon vaut-il aussi pour Ronald Reagan ? La crainte des contradicteurs n’existe pas chez un président qui manie la parole avec une dextérité à nulle autre pareille, n’ignore rien de l’art de convaincre ses interlocuteurs avec le sourire, une plaisanterie, une bonne vieille histoire qui mettra les rieurs de son côté. Mais Reagan connaît sans doute ses dossiers de manière approximative. Il préfère les discours tout faits, bien préparés, qu’il lit sur son téléprompteur, et qu’aucune question ne suit.

Somme toute, les présidents se servent de la conférence de presse ou préfèrent les allocutions. Cela dépend de leur personnalité et des technologies à leur disposition. Barack Obama, excellent orateur, débatteur de talent, n’est pas, lui non plus, un adepte forcené de la conférence de presse, car il recourt aux réseaux sociaux qu’il juge sans doute beaucoup plus efficaces.

LES DÉBATS TÉLÉVISÉS

La télévision offre, depuis une cinquantaine d’années, une autre possibilité. Ce sont les débats qui illustrent les campagnes électorales. Les premiers remontent à l’année 1960, lorsque John Kennedy affronta Richard Nixon en quatre débats. L’affrontement a été si souvent commenté qu’il ne semble pas nécessaire d’y revenir. Sinon pour en jauger les effets. Les conclusions des experts divergent. Kennedy a-t-il convaincu des hésitants, qui ont fait pencher la balance en sa faveur ? Les débats n’ont-ils fait que renforcer les convictions et n’ont-ils convaincu que les convaincus ? Il n’empêche que les débats télévisés ne donnent pas nécessairement les mêmes résultats que les débats radiodiffusés. D’après les sondages, Kennedy aurait « remporté » les trois débats télévisés, mais les deux hommes auraient fait match nul à la fin des débats radiodiffusés.

Il faut attendre 1976 pour que les candidats à la présidence acceptent de nouveau de débattre devant les caméras de la télévision. Dès lors, l’habitude est prise. Les candidats à la vice-présidence doivent aussi se soumettre à l’épreuve. Puis, c’est au tour des candidats qui s’opposent dans les primaires présidentielles. Au total, les Américains perdent un peu de leur appétit pour ces rencontres qui devraient les informer et semblent plutôt les lasser. En 1960, 66 millions de téléspectateurs sur une population de 179 millions ont suivi les débats – un grand succès qui tient à la nouveauté. En 1980, ils sont 80 millions, mais la population totale est passée à 226 millions. Vingt ans plus tard, 46 millions sur 280 millions sont présents devant leur écran pour le premier des débats. En 2004, le total augmente et atteint 62,5 millions. Enfin, les années 2007-2008 sont marquées par l’inflation. Les démocrates organisent 23 débats pour l’élection présidentielle ; les républicains, 17, y compris pour les uns et pour les autres 3 débats entre Barack Obama et John McCain et un débat entre Joe Biden et Sarah Palin. Certes, ces débats ne sont pas menés par le président en exercice, mais par les candidats à la fonction présidentielle. Ils illustrent, malgré tout, l’importance primordiale que les Américains accordent à la présidence et la dimension impériale qu’elle a revêtue. Aujourd’hui, les débats télévisés opposent, avant les primaires et les caucus, les candidats à la candidature au sein d’un même parti.

LES NOUVELLES TECHNOLOGIES

La presse écrite, la radio et la télévision ont perdu une grande partie de leur puissance. Les nouvelles technologies ont pris leur place. Elles servent et desservent le pouvoir présidentiel, les sondages le prouvent. Deux Américains sur trois, qu’ils aient accès à Internet ou non, estiment qu’Internet exerce un effet déterminant sur la communication entre les individus. Un Américain sur deux recueille l’essentiel de ses informations sur Internet. Impossible aujourd’hui d’être élu, de communiquer avec les électeurs, de recueillir les fonds nécessaires à toute campagne électorale sans passer par l’informatique. L’année 2008 marquera, à n’en pas douter, un point de non-retour. Et le chambardement qui s’ensuit, c’est que n’importe qui peut mettre en ligne n’importe quoi. Plus de contrôle de l’information, avec les avantages et les inconvénients que crée cette liberté, pour ne pas dire cette anarchie. Déjà en 2004, Howard Dean, l’ancien gouverneur du Vermont, tente d’obtenir l’investiture du Parti démocrate pour l’élection présidentielle. Il recourt à Internet, fait appel aux blogs et aux bloggeurs, mène une campagne de masse par l’informatique et suscite un débat entre des milliers d’internautes. L’argent afflue. Le nombre des soutiens surprend les experts. Si Dean n’obtient pas l’investiture qu’il briguait, c’est qu’il commet des fautes politiques, et non que la technologie manque d’efficacité.

Barack Obama suit l’exemple avec beaucoup plus de succès. Non seulement pour solliciter et recevoir des contributions qui lui sont indispensables pour sa campagne, mais aussi pour rassembler ses partisans, engranger leurs suggestions, transmettre des informations. Il est devenu, pour reprendre un titre du Figaro, « le premier cyberprésident ». Dans certains États, les meetings ne sont annoncés que sur Internet. Sur le site my.barackobama.com, surnommé MyBo, une page, protégée par des mots de passe, est réservée aux meetings du candidat. Les militants et les sympathisants n’ont plus qu’à télécharger. Autre exemple révélateur : en 2007, un utilisateur de Facebook souhaite mettre sur pied une manifestation pro-Obama. En moins d’un mois, il touche près de 300 000 « amis ». Aucune des stratégies précédentes n’aurait obtenu le même résultat pour si peu d’argent. Grâce à Facebook, YouTube, Twitter, etc., grâce aux blogs qui fleurissent ici et là, l’électeur exprime ses préoccupations, ses convictions, ses angoisses. Les politiques ne peuvent plus ignorer ou mal comprendre ce que pensent les hommes et les femmes qui vont aller voter. Les internautes sont informés, peut-être même accablés par les messages qu’ils reçoivent, les « alertes » et les mises à jour qui leur parviennent, les blogs qu’ils consultent. Les médias plus anciens sont contraints de s’adapter, de suivre le mouvement et, bien souvent, de recueillir sur les réseaux sociaux les nouvelles qu’ils publieront. Il va de soi que les événements ou les opinions politiques n’occupent qu’une place réduite, variable entre 17 % et 40 % suivant les semaines.

Une candidature s’annonce maintenant sur le Web. Les candidats dialoguent directement avec leurs électeurs. Le président lui-même accepte de « twitter ». Les rumeurs les plus folles circulent et réclament démenti sur démenti. Obama serait né à l’étranger, il n’aurait donc aucun droit à briguer la présidence des États-Unis. Il serait musulman pour les uns, socialiste pour les autres, le contraire d’un Américain qui défendrait les valeurs nationales. Il arrive que Hillary Clinton soit dépeinte sous les traits de Big Brother – plutôt Big Sister – et que 4 millions d’internautes visionnent le clip de YouTube avant qu’il ne soit retiré de la circulation. Dans cette confusion générale, que rien ni personne ne peut contrôler, la présidence impériale découvre les limites de son influence. À vrai dire, ce n’est pas au profit des principes démocratiques, de la liberté d’opinion et tout simplement de la décence. Bien au contraire. Il est vrai que les réseaux sociaux n’ont pas été créés pour répondre à la demande des politiques. Ils ont pour but de susciter et de renforcer les liens entre les individus. Les politiques s’en servent à leurs risques et périls. Ce sont des outils commodes et incommodes. De toute urgence, il faut apprendre à les maîtriser.

LE CONGRÈS

Le président reste, malgré tout, une sorte de héros américain, un Superman qu’on révère, qu’on envie ou qu’on déteste. Dans ces conditions, comment les autres pouvoirs, en particulier le législatif et le judiciaire, réussissent-ils à exister et à tenir leur place ? La Constitution énumère les pouvoirs du législatif avant ceux de l’exécutif. Ce qui revient à dire qu’en principe, le Congrès tient un rôle plus important que le président. Depuis longtemps, ce n’est plus le cas. Au contraire, la Maison-Blanche occupe le devant de la scène, et les deux chambres résistent, tant bien que mal, aux pressions qu’elles subissent. Leur résistance est plus efficace lorsque le président et la majorité du Congrès ou de l’une des deux chambres n’appartiennent pas au même parti. Trois exemples, relativement récents, illustrent l’évolution de la séparation des pouvoirs.

En 1973, le Congrès, c’est-à-dire le Sénat et la Chambre des représentants, adoptent une résolution commune, qu’on appelle la War Powers Resolution. La date est aussi importante que le texte. Les États-Unis traversent la bourrasque du Watergate. Le président Richard Nixon est accusé d’avoir abusé de ses pouvoirs. Certains n’hésitent pas à évoquer un véritable coup d’État qui saperait les fondements constitutionnels. Il a en effet entraîné son pays dans une guerre au Cambodge qui ne dit pas son nom, dans des opérations longtemps secrètes contre le gouvernement chilien, poussé la CIA à prendre des initiatives qui vont à l’encontre des valeurs américaines. Certes, Nixon n’est pas le seul accusé. La Constitution attribue au Congrès le pouvoir de déclarer la guerre et de voter les crédits nécessaires pour la mener à bien, tandis que le président est chargé de la faire en tant que commandant en chef, et de prendre les mesures nécessaires pour repousser toute attaque contre les États-Unis. Mais depuis 1787, le Congrès n’a voté que cinq fois la déclaration de guerre (contre la Grande-Bretagne en 1812, contre le Mexique en 1846, contre l’Espagne en 1898, contre l’Allemagne en 1917, contre le Japon, puis l’Allemagne en 1941). Tous les autres conflits, y compris la guerre de Corée et la guerre du Vietnam, ont été engagés sans déclaration de guerre, mais par une résolution ou, plus simplement encore, par le vote des crédits indispensables. Désormais, les législateurs ne veulent plus que le pays soit entraîné, sans débat préalable ni approbation du Congrès, dans un conflit armé qui engage la nation tout entière pour de longs mois, voire des années.

La War Powers Resolution impose notamment que le président doit avertir le Congrès, dans les quarante-huit heures, qu’il entend déclencher des hostilités et engager les forces armées. Après soixante jours, il doit annoncer au Congrès s’il poursuit ou non l’opération. Il lui reste 30 jours pour procéder à l’évacuation des troupes ou bien pour demander au Congrès une nouvelle autorisation, qui pourrait être une déclaration de guerre. Le président Nixon appose son veto. Les deux chambres brisent le veto à la majorité des deux tiers. On peut, il est vrai, s’interroger sur la nécessité d’adopter une résolution de ce genre, alors que le Congrès vote ou refuse les crédits que réclame la poursuite des opérations militaires. Reste le symbole. Les législateurs affirment leur autorité, rejettent la toute-puissance du président, redoutent l’aventurisme et aspirent au retour aux principes constitutionnels. Ils ont beau jeu de rappeler que même Franklin Roosevelt a dû se plier aux exigences des lois de neutralité qui, de 1935 à 1937, ont limité la liberté de manœuvre du président.

La résolution n’a pas cessé de susciter un débat à la fois politique et constitutionnel. D’après la Constitution, le président exécute les décisions du Congrès et n’a pas à subir le contrôle des législateurs, séparation des pouvoirs oblige. La Cour suprême a précisé que le veto législatif est contraire à la Constitution. Sur le plan politique, qu’entend-on par « les hostilités » ? Le mot n’est pas identique à l’expression « conflit armé ». Les présidents qui ont succédé à Richard Nixon ont soumis 118 rapports au Congrès, qu’il s’agisse de renforts stationnés dans des ambassades, du positionnement des Marines au Liban en 1982, de l’agression irakienne contre le Koweït en 1990-1991, de l’intervention en Somalie en 1993, dans l’ex-Yougoslavie, en Irak, à Haïti. En 1999, le président Bill Clinton continue de faire bombarder le Kosovo alors que le délai de soixante jours est épuisé. Une justification : le Congrès a voté les crédits nécessaires. En 2011, le président Barack Obama engage son pays dans des opérations militaires en Libye. Le 20 mai, soixante jours après le début des opérations, le Congrès lui demande des comptes. Le président répond qu’il n’a besoin d’aucune autorisation, puisque l’OTAN assume la responsabilité et que la participation des États-Unis est limitée. La Chambre des représentants, dans laquelle les républicains détiennent la majorité de sièges, proteste et exprime son désaccord.

Une conclusion s’impose. La War Powers Resolution ressemble à une mesure conjoncturelle qui ne saurait avoir des effets certains à long terme. Elle est symbolique et ne restaure pas les pouvoirs du Congrès. Elle laisse au président une large liberté de manœuvre, si des mesures budgétaires ne sont pas prises. Il n’empêche que les législateurs peuvent utiliser leur pouvoir avec efficacité. Mais, dans ce débat, c’est le président qui l’a emporté.

La procédure de l’impeachment est redoutable. La Chambre des représentants procède à une enquête et vote éventuellement la mise en accusation du président. Le Sénat juge, sous la présidence du Chief Justice. Pour condamner le président et le révoquer, une majorité des deux tiers est requise. Richard Nixon a préféré démissionner plutôt que de comparaître devant ce tribunal – qui, d’après les prévisions, l’aurait révoqué. Quelques années plus tard, au cours de l’hiver 1998-1999, Bill Clinton est traduit devant la Haute Assemblée. Cette fois-ci, c’est la conséquence des scandales sexuels et, plus particulièrement, de l’affaire Monica Lewinsky. L’accusation principale, dont le président doit répondre, n’est pas d’avoir eu ou non des relations sexuelles « with that woman », c’est d’avoir nié toute relation, d’avoir menti sous serment. L’enquête du procureur spécial, Kenneth Starr, a révélé les comportements, condamnables selon les uns, excusables selon les autres, de Clinton. Au terme d’un débat qui fait les choux gras des médias, que les Américains et les étrangers suivent avec passion ou dégoût, 45 sénateurs (tous républicains) votent pour la culpabilité, 55 (soit 45 démocrates et 10 républicains) innocentent le prévenu. Affaibli politiquement, Clinton ne démissionne pas et termine son second mandat, comme prévu, en janvier 2001. Le Congrès vient de démontrer qu’en dehors du vote des propositions de loi, il peut déterminer l’avenir du pays. Le président n’a pas perdu. Il n’a pas gagné non plus. Clinton doit son salut aux divisions de ses adversaires et au soutien de ses partisans.

Tout récemment, le débat sur l’augmentation du plafond de la dette fédérale démontre que le président est tenu d’accepter le compromis avec les assemblées législatives. Il est vrai que la situation politique est complexe. À la suite des élections de mi-mandat de novembre 2010, les républicains ont acquis la majorité des sièges à la Chambre des représentants. Or, au sein de ce parti, de nouveaux élus défendent les idées du Tea Party. Ils sont hostiles au gouvernement fédéral, réclament à cor et à cri qu’il dépense moins, rejettent la moindre augmentation des impôts. Du côté démocrate, la division sépare les partisans d’un État providence et les réalistes, prêts à réduire un peu les dépenses fédérales à condition que les plus hauts revenus soient plus imposés. Le président Obama est contraint, dans ces conditions qui relèvent de la quadrature du cercle, de négocier. Une attitude d’autant plus difficile que la croissance économique est faible, que le taux de chômage ne baisse pas et que le pessimisme a envahi les esprits. Un compromis est finalement élaboré, qui vaut pour l’immédiat. Les États-Unis ont échappé de peu à la paralysie. Preuve supplémentaire que, dans certaines circonstances, le Congrès fait jeu égal avec la présidence, notamment si les deux institutions n’ont pas la même couleur politique. Tout compte fait, le président a dû reculer. Le speaker (républicain) de la Chambre a déclaré qu’il avait obtenu 98 % de ce qu’il souhaitait.

LA COUR SUPRÊME

La Cour suprême exerce, elle aussi, un contre-pouvoir. À condition qu’elle soit saisie. Elle est à la fois l’équivalent de notre Cour de cassation et de notre Conseil constitutionnel. C’est dans cette seconde fonction qu’elle peut limiter le rôle de la présidence impériale. Elle est composée de neuf juges, les Justices, et parmi eux le Chief Justice qui préside les débats. Ils sont tous nommés à vie par le président des États-Unis, après « avis et consentement du Sénat ». Il faut préciser, toutefois, qu’un président peut n’avoir aucune nomination à proposer si aucun siège n’est vacant pendant son mandat ou bien, inversement, marquer pour longtemps de son empreinte la composition de la cour si plusieurs sièges doivent être pourvus sous sa présidence. Il est aussi possible que la proposition du président soit rejetée par le Sénat ou que le président choisisse de procéder à une nomination alors que le Sénat ne siège pas. Depuis 1789, le Sénat a confirmé 120 candidatures sur les 154 qui lui ont été soumises. Le président nomme également 852 juges qui siègent dans les tribunaux fédéraux.

La composition actuelle de la Cour démontre la complexité des mécanismes de nomination. John G. Roberts, le Chief Justice, a été nommé par George W. Bush, comme Samuel Alito. Antonin Scalia et Anthony Kennedy ont été désignés par Ronald Reagan ; Clarence Thomas par George H.W. Bush ; Ruth Bader Ginsburg et Stephen Breyer par Bill Clinton ; Sonia Sotomayor et Elena Kagan par Barack Obama. On peut conclure que la cour penche plutôt vers le conservatisme à la majorité de 5 contre 4, encore que ce clivage ne soit pas systématique. Les présidents façonnent, d’une certaine façon, la Cour suprême elle-même. En voici deux exemples.

Le 1er juillet 1991, le président George H.W. Bush propose la nomination de Clarence Thomas. Le choix repose sur des évidences. Thurgood Marshall a été le premier et jusque-là le seul Africain-Américain à siéger dans cette instance suprême. Il est de bonne politique de lui donner un successeur qui soit aussi un Africain-Américain. Thomas ne manque pas de qualités. Il a fait une belle carrière dans les milieux politiques et judiciaires, notamment sous la présidence de Ronald Reagan. Ses positions juridiques le classent parmi les juges conservateurs qui sont favorables à la limitation du pouvoir fédéral, au profit des États et des collectivités territoriales. Mais, dans le même temps, Thomas souhaite renforcer le pouvoir exécutif aux dépens des autres pouvoirs. En un mot, il défend les mêmes idées que la majorité des républicains d’alors, y compris le président des États-Unis. De plus, le président Bush n’a pas oublié que, l’année précédente, au moment où Marshall a pris sa retraite, il a désigné David Souter qui n’a pas été le juge conservateur qu’espérait la Maison-Blanche. Cette fois-ci, il entend qu’« un vrai conservateur » entre à la Cour suprême. À peine le nom de Thomas est-il prononcé, la National Association for the Advancement of Colored People (NAACP), l’Urban League, la National Organization of Women, toutes associations de défense des droits que nous classerions plutôt à gauche, montent au créneau. Elles redoutent notamment que Thomas combatte le droit à l’avortement – que la cour a reconnu en 1973 dans l’arrêt Roe v. Wade. Soudain, Thomas est accusé de harcèlement sexuel. La presse donne à l’accusation un formidable écho. Le déballage public ne surprend pas. La commission des affaires judiciaires du Sénat est partagée entre adversaires et partisans de Thomas. En réunion plénière, le Sénat doit trancher. Il approuve la nomination par 52 voix (41 républicains et 11 démocrates) contre 48 (46 démocrates et 2 républicains). Des experts mettent en doute les compétences du candidat et, une fois qu’il siège, du juge lui-même. Thomas a bien été, malgré tout, et demeure l’un des membres les plus conservateurs de la cour. Le président Bush a obtenu satisfaction.

Le deuxième exemple est celui de Sonia Sotomayor. Elle siège à la Cour suprême depuis août 2009. Elle doit sa nomination à Barack Obama. Elle est hispanique – une minorité qui jusqu’alors n’avait eu aucun représentant au sein de la cour. Elle succède à David Souter. Sa vie et sa carrière sont marquées par ses origines, les difficultés qu’elle a rencontrées dans son ascension sociale, sa volonté d’intégrer pleinement la société américaine – un exemple de réussite par le mérite et le travail. Elle bénéficie du soutien des démocrates. Et les arrêts qu’elle a rendus ou bien auxquels elle a participé dans sa carrière antérieure témoignent de son engagement du côté des « libéraux ». Il est naturel que le président Obama la choisisse. Les républicains, surtout les plus conservateurs d’entre eux, rappellent une phrase qu’elle a dite et redite en public : « Je souhaite qu’une Latina avisée, compte tenu de la richesse de ses expériences, parvienne à de meilleures conclusions qu’un Blanc qui n’a pas connu la même vie. » Ce qui revient à distinguer entre hommes et femmes, entre Latinos et les autres – une double discrimination. Bien entendu, le Sénat est divisé sur sa candidature en fonction des affiliations partisanes. Il approuve, pourtant, la nomination par 68 voix (tous les sénateurs démocrates plus 9 républicains) contre 31 (tous républicains). Elle est la troisième femme qui siège à la Cour suprême (après Sandra O’Connor et Ruth Bader Ginsburg), avant qu’Obama ne nomme une autre femme (Elena Kagan).

Que les Justices ne manquent pas de points communs avec les présidents qui les ont nommés, rien de vraiment nouveau, sauf peut-être que les liens d’aujourd’hui sont plus étroits que ceux d’hier. Que la Cour suprême tienne un rôle important dans la vie politique, rien de nouveau non plus. Il suffit de rappeler que Franklin Roosevelt fut contraint de revoir son programme législatif parce que la majorité de la cour s’était opposée au new deal. Dans le demi-siècle qui vient de s’écouler, on peut citer deux exemples d’arrêts d’une importance capitale. En 1973, dans l’arrêt Roe v. Wade, la Cour suprême reconnaît le droit à l’avortement. C’est une décision qui fait date. Elle n’a pas été prise par le Congrès. Peu importe les majorités qui se succèdent, peu importe les présidents qui acceptent ou refusent cet arrêt, il est désormais légal qu’une femme avorte. Or, dans la société américaine, aujourd’hui comme hier, le débat n’est pas clos, loin de là. Une année auparavant, la même instance a estimé que la peine de mort, telle qu’elle est appliquée dans les États fédérés, contrevient aux principes constitutionnels. Les États sont invités à revoir, sur ce point, leur législation. En 1976, la cour accepte les nouvelles dispositions qui délimitent le cadre de la peine capitale. Encore une fois, le législatif n’a pas eu à se prononcer.

Et ce n’est pas fini. Des lois sont passées, passent ou passeront devant la cour. La réforme du système de santé, que le président Obama a obtenu non sans mal, n’a pas encore franchi l’obstacle décisif. Il n’est pas exclu que les Justices la déclarent contraire à la Constitution – pour la plus grande satisfaction des républicains. Le mariage homosexuel, que les États fédérés reconnaissent les uns après les autres, pourrait subir le même sort. La loi que l’État d’Arizona a votée pour juguler l’immigration clandestine ne manquera pas d’être examinée par les juges. La discrimination positive, limitée par l’arrêt de 1978, sera examinée dans son application à l’enseignement supérieur. Ni le Congrès ni la présidence n’échappent au contrôle de constitutionnalité. Dans la mesure où ce contrôle repose sur l’interprétation de la Constitution, il revêt un aspect politique. Les nominations à la Cour suprême constituent un enjeu électoral que nous aurions tort de sous-estimer.

« Présidence impériale » ? « L’homme le plus puissant de la planète » ? Deux expressions qui ne correspondent pas à la réalité. Le président des États-Unis dispose de pouvoirs étendus. Mais son mandat ne dure que quatre ans et ne peut être renouvelé qu’une seule fois. La machinerie administrative et les processus législatifs sont si complexes qu’il lui faut au moins une année pour en prendre la mesure. Dès la troisième année, il doit préparer sa réélection – s’il achève son premier mandat – ou se transformer en « canard boiteux » – s’il termine son second mandat. Les élections législatives ont lieu tous les deux ans et peuvent aboutir à une forme de cohabitation. On peut ajouter que les États fédérés ont gardé des compétences autrement plus étendues que nos régions. Bref, une question surgit qui mérite réflexion. Le président des États-Unis est-il plus puissant dans son pays que le président de la République française ? Rien n’est moins certain.

CHAPITRE IX

FAUT-IL CLASSER LES PRÉSIDENTS ?

Il y a plus d’un siècle, James Bryce, le Tocqueville anglais, posait une question à la fois insolente et provocante : « Pourquoi, demandait-il, les grands hommes ne sont-ils jamais élus présidents des États-Unis ? » Il ne serait pas difficile de lui répondre qu’il y eut, parmi les présidents, de grands hommes et d’autres qui l’étaient moins. Millard Fillmore n’a certainement pas marqué son temps. Ni James Buchanan ni quelques-uns de ses prédécesseurs ou de ses successeurs. Abraham Lincoln, lui, a pris des décisions courageuses, conduit son pays dans les affres d’une guerre civile. Il a exercé une influence décisive sur son époque et sur la suite des événements. Impossible de ne pas reconnaître un grand homme, un grand président, un grand Américain. D’autres exemples donneraient à Bryce tort et raison en même temps. Le principal mérite de sa question ? C’est qu’elle incite à évaluer chacun des présidents qui ont gouverné les États-Unis depuis deux cent vingt-cinq ans.

UN SPORT NATIONAL : CLASSER LES PRÉSIDENTS

Les historiens, les politologues et les journalistes pratiquent un sport auquel ils ne sont pas prêts à renoncer. Ils donnent une note à chacun des présidents. Ils classent les uns et les autres et livrent leurs réflexions à l’opinion publique comme si leur jugement revêtait une valeur absolue. Ce sport est né au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. En 1948, Arthur M. Schlesinger Sr., le père d’Arthur Schlesinger Jr., historien de Harvard lui aussi, prend l’initiative. Il consulte 55 historiens et leur demande de classer tous les présidents des États-Unis. Les résultats de l’enquête paraissent dans Life Magazine. Il en ressort que Lincoln, Washington, Franklin Roosevelt, Wilson, Jefferson et Jackson sont placés en tête. Grant et Harding figurent en queue de peloton. L’histoire ne nous dit pas sur quels critères les historiens ont établi leur classement. Les lecteurs de Life manifestent un incontestable intérêt. On débat sur le jugement des experts. Leur démarche est applaudie. Les Américains savent désormais que leurs parents et leurs aïeux ont élu tantôt des incapables, tantôt des génies. Quant au président en exercice et à ses successeurs, ils sont mis en garde : ils passeront tous devant le tribunal de l’histoire. Somme toute, le classement ressemble à une élection post mortem. C’est un concours pour entrer au Panthéon, en tout cas un jugement que l’on croit définitif.

Bien entendu, les initiateurs de l’expérience estiment qu’elle mérite d’être renouvelée. Schlesinger recommence en 1962, son fils prend le relais en 1996. Des universitaires, des journalistes suivent l’exemple. Ils améliorent le mode d’emploi. Ils font appel à un plus grand nombre d’historiens. Ils incluent dans leur jury d’autres experts ou bien augmentent le nombre des personnalités consultées. Toujours avec l’idée que le classement comportera cinq catégories : les grands présidents, les presque grands, les moyens, les moins que moyens, les ratés. Il y eut même un classement en 1998 des dix plus mauvais présidents. C’est Richard Nixon qui est arrivé en tête, suivi par Warren Harding, James Buchanan, Franklin Pierce, Andrew Johnson (le successeur de Lincoln, à ne pas confondre avec Lyndon Johnson), Calvin Coolidge, Benjamin Harrison, William Taft et, en dernière position, Jimmy Carter.

Les constantes n’échappent pas à l’observateur. Quelle que soit la date de l’enquête, quelle que soit la composition du panel, on retrouve parmi les tout premiers Lincoln, Washington, Franklin Roosevelt, Jefferson, Theodore Roosevelt, parfois Kennedy, Wilson ou Jackson. Plus révélateurs, trois sondages ont permis de consulter non pas des experts, mais de plus larges segments de la population. En 2005, 800 personnes sont interrogées et doivent répondre à la question suivante : « Qui fut, d’après vous, le plus grand président de l’Amérique ? » Réponse : Lincoln pour 20 %, Reagan pour 15 %, Franklin Roosevelt pour 12 %, Kennedy pour 11 %. Suivent Clinton, George W. Bush, Washington, Theodore Roosevelt, Eisenhower, Carter, Jefferson, Nixon, etc. En 2011, autre sondage Gallup. Les résultats sont un peu différents. Reagan occupe la première place, suivi par Lincoln, Clinton, Kennedy, Washington, Franklin Roosevelt, Obama. George W. Bush est au 11e rang ; son père au 15e ; Nixon au 20e. Stabilité des jugements, dira-t-on. Oui, mais l’actualité politique, les soubresauts de la mémoire collective, l’enseignement de l’histoire, sans doute aussi bien d’autres facteurs, expliquent les variations d’une enquête à l’autre.

Une question surgit alors. Qu’il s’agisse des experts qui répondent dans le confort de leur bureau ou des citoyens qu’on interroge dans la rue, si ce n’est par téléphone, comment définissent-ils la grandeur ou la médiocrité d’un président ? Une fois de plus, les spécialistes sont mis à contribution. Robert Dallek est un historien de renom. Il a publié la biographie de plusieurs présidents (Lyndon Johnson, Ronald Reagan, Franklin Roosevelt, John Kennedy). En principe, il parle en connaissance de cause, bien que ses compétences soient limitées au XXe siècle. Il insiste sur cinq critères. La vision, c’est ce que le président veut faire, la direction principale qu’il entend imprimer à son mandat. Le réalisme est indispensable. Ce qui revient à prendre en compte les obstacles que tout décideur rencontre sur son chemin. Un bon président convainc ses compatriotes. Il sait recourir aux arguments qui impressionnent et peut ainsi faire passer son message. Étant entendu qu’un excellent communicateur doit communiquer sur un contenu, et non sur du vent. Le président crée et maintient un lien étroit avec l’opinion. Il bénéficie, dans ces conditions, d’une crédibilité et d’une confiance qui lui permettent de gouverner avec efficacité. Fred Greenstein, professeur de science politique à Princeton, insiste sur des qualités identiques ou proches : l’aptitude à la communication, la capacité à organiser, l’habileté politique, la vision, la définition d’une stratégie claire. Ce qui démontre qu’entre les historiens, les juristes et les politologues, les critères ne varient guère et aboutissent à un classement à peu près identique. La preuve ? Le classement de 2000, qui repose sur la consultation de 78 experts qui déploient leurs talents dans les trois disciplines (30 historiens, 25 politologues, 23 juristes). Lincoln, Washington, Franklin Roosevelt, Theodore Roosevelt, Jefferson et Jackson entrent, sans contestation possible, dans la catégorie des « grands présidents ». Beaucoup moins bien classés, Nixon occupe le 33e rang sur 39, Ford le 30e, Carter le 28e, George W. Bush le 24e, Clinton le 20e, Kennedy le 16e et Johnson le 14e, juste derrière Reagan.

Ce sport national ne convainc pas. D’ailleurs, il n’existe nulle part ailleurs. Imagine-t-on en France un classement des présidents depuis le général de Gaulle jusqu’à Nicolas Sarkozy ? Mieux encore, depuis Louis-Napoléon Bonaparte, qui fut notre premier président de la République ? Une comparaison entre Paul Deschanel et Georges Pompidou ? Ou bien entre Gaston Doumergue et François Mitterrand ? Les Britanniques ne classent pas davantage leurs Premiers ministres, même si William Gladstone, Benjamin Disraeli et Winston Churchill jouissent d’un statut privilégié. Les Allemands n’évaluent pas Angela Merkel par rapport à Otto von Bismarck. Sans doute le ranking, comme disent les Américains, pousse-t-il à jauger chacune des présidences, à comparer des hommes qui ont exercé le pouvoir suprême, à réfléchir sur les programmes, leur application et le bilan d’un mandat présidentiel. En un mot, voilà un sport qui n’est pas dépourvu de vertus pédagogiques.

DEUX ERREURS

Mais il repose sur deux erreurs fondamentales. La première saute aux yeux des historiens et de tout citoyen qui aurait un peu de culture historique. Comment peut-on comparer un président qui a rempli son mandat dans la première moitié du XIXe siècle et son successeur qui a dû affronter la Grande Guerre ou la Seconde Guerre mondiale ? Il est évident que Jefferson et Jackson, sans parler de Washington, ont gouverné des États-Unis qui n’avaient rien à voir avec ceux de Kennedy ou de Reagan. On comprend que les Américains manifestent une admiration sans bornes pour Washington, l’un des Pères fondateurs, pour Jefferson, l’auteur de la Déclaration d’indépendance, pour Lincoln, le sauveur de l’Union. Ils ont résolu ou tenté de résoudre les problèmes de leur temps. Ces problèmes n’ont évidemment pas les mêmes caractéristiques que ceux d’autres époques. Du coup, il est illusoire de rechercher des critères communs.

La réflexion mérite d’être approfondie. La crise des missiles en 1962 n’a guère de points communs avec les attentats de septembre 2001. Dans ces conditions, est-il justifié de comparer Kennedy et George W. Bush ? La guerre froide prend fin avec la disparition de l’Union soviétique. Dans les premières années du XXIe siècle, les États-Unis doivent combattre un ennemi totalement différent, avec d’autres moyens. Enfin, la politique intérieure ne comporte pas les mêmes acteurs que la politique étrangère. Ni les mêmes enjeux. Un président peut réussir dans l’un de ces domaines et échouer dans l’autre. Ce fut le cas de Lyndon Johnson, tout autant que de Richard Nixon. Le premier a transformé la société américaine et lamentablement échoué dans sa conduite de la guerre du Vietnam. Le second a su mener une remarquable politique étrangère et n’a cessé de nuire au bon fonctionnement des institutions américaines. Dans chacun de ces deux cas, sur quoi portera le jugement ? Enfin, un seul mandat ne saurait être mis sur le même plan que deux mandats. Qu’aurait fait Jimmy Carter s’il avait été réélu en 1980 ? Que dirait-on de Ronald Reagan s’il avait été battu en 1984 ? Toutes ces questions reviennent à citer Léon Tolstoï qui estimait qu’un chef est nécessairement « l’esclave de l’histoire ». Enfin, la chance, qu’on appelle parfois la baraka, tient une place primordiale. L’exemple de Kennedy est, une fois de plus, significatif. L’expédition de la baie des Cochons en avril 1961 aboutit à un échec retentissant. Si le débarquement des forces anticastristes avait réussi, Kennedy aurait immédiatement acquis le statut de héros national. A-t-il manqué de chance ? Son jugement a-t-il été déficient ? Si la crise des missiles en 1962 avait débouché sur une guerre nucléaire, Kennedy passerait pour incompétent, voire pour criminel. Autre exemple : au cours de la seule année 1979, Carter doit faire face à la révolution islamique en Iran, à la crise des otages américains, à l’invasion soviétique en Afghanistan, aux conséquences d’une crise économique. C’est une très mauvaise année pour lui, quelques mois avant l’élection présidentielle de 1980. L’année précédente, il avait réussi à sceller la réconciliation entre les Israéliens et les Égyptiens. Tous les espoirs lui étaient permis. Il n’a pas eu de chance. La chance est sans aucun doute l’un des moteurs de la réussite politique. Enfin, un président qui remplit son mandat en période de prospérité réussit mieux que son successeur ou son prédécesseur qui affronte la faillite des banques, l’effondrement des valeurs boursières et l’accroissement du chômage.

Les experts et les citoyens qui sont consultés ont-ils, d’ailleurs, les compétences nécessaires ? Rien n’est moins sûr. Aucun expert ne connaît à fond l’histoire de chacune des présidences. Aucun n’est omniscient. Chacun propose des réponses qui reposent, en partie, sur une connaissance imparfaite. Pour la période qu’il a étudiée avec précision, il donne un avis motivé, voire incontestable. Encore que sur une même période, sur l’histoire d’une même présidence, les conclusions les plus solidement étayées puissent diverger. Pour les périodes qu’il n’a pas étudiées, il est contraint de se livrer à des approximations. Tout compte fait, il procède, qu’il le reconnaisse ou non, à des comparaisons bancales. De plus, il faut bien admettre que les inclinations politiques ou idéologiques influencent le jugement. Il y a des experts qui penchent pour la gauche et d’autres pour la droite, sans oublier ceux qui font des efforts pour ne pencher ni d’un côté ni de l’autre. Dans cette perspective, les admirateurs de Franklin Roosevelt ou de Bill Clinton ne sont pas ceux de Ronald Reagan ou de George W. Bush. Et puis, pour faire bonne mesure, les experts ne représentent pas nécessairement les tendances profondes de l’opinion, surtout aux États-Unis où les universités forment un monde à part, où les campus ont leur vie propre.

Quant aux sondés, ils subissent l’influence des médias, des experts dans une certaine mesure, de l’enseignement qu’ils ont reçu, des lacunes qu’ils n’ont pas comblées, du ouï-dire. En 1842, Charles Dickens visite les États-Unis. Il adresse aux Américains l’une de ses Notes : « À peine avez-vous fabriqué une idole, vous l’abattez et la détruisez en mille morceaux. […] Tout homme qui, parmi vous, atteint un rang élevé, président ou non, peut dater sa chute de ce moment. » Il n’est pas certain que cette versatilité caractérise les seuls Américains, mais elle est forte aux États-Unis. En voici deux exemples. John Kennedy est assassiné en novembre 1963. Il est alors le martyr de la République, le jeune président qu’une mort injuste, insupportable, incompréhensible a fauché, l’incarnation de la démocratie que les ennemis de la démocratie ont abattue. Les historiens, Arthur Schlesinger Jr., le premier, sculptent la statue du héros. Il est paré de toutes les vertus. Personne ne conteste qu’il doit entrer dans le panthéon des grands hommes. Quelques années plus tard, les révélations sur sa vie privée, sa conception de la guerre froide, ses échecs politiques, sa timidité dans le domaine des relations interraciales, les dissimulations et les cachotteries, l’emploi abusif de la fortune familiale écornent, voire détruisent le mythe. Son classement en pâtit. Kennedy n’est plus qu’un président parmi d’autres. Les jeunes Américains d’aujourd’hui sont évidemment moins sensibles que leurs parents et leurs grands-parents aux « mille jours ». À l’inverse, Richard Nixon passe pour un président détestable et détesté. Quand il démissionne en août 1974, peu d’Américains le regrettent ou sont prêts à dresser un bilan positif de sa présidence. Près de quarante ans plus tard, le jugement est plus équilibré. Ce n’est pas l’heure de la réhabilitation, mais l’heure d’une plus juste appréciation, par exemple, de sa politique étrangère. On peut encore s’interroger sur la place de George W. Bush dans l’histoire de son pays. Lorsqu’il quitte la Maison-Blanche, sa popularité est au plus bas. Alors que, quatre ans plus tôt, il a été réélu avec une belle avance sur son concurrent démocrate. Quel jugement porteront nos enfants et nos petits-enfants ? Peut-être le sort de Bush sera-t-il comparable à celui de Truman, métamorphosé en héros national après avoir été honni ?

Ce qui explique que les enquêteurs complètent leur investigation en demandant quels sont les présidents qui suscitent le plus de controverses. Réponse : Bill Clinton, Woodrow Wilson, Ronald Reagan, Richard Nixon et Lyndon Johnson. Ils demandent aussi quels sont les présidents qui ont été surestimés. Réponse : John Kennedy, Ronald Reagan, Woodrow Wilson, Andrew Johnson et Thomas Jefferson. Enfin, quels sont les présidents qui ont été sous-estimés ? Réponse : Reagan, Coolidge, Eisenhower, Hoover, Nixon. Ces classements démontrent à l’envi qu’on nage dans les incertitudes, les à-peu-près, les repentirs. Rien de très solide. Sauf peut-être la confirmation que la société américaine repose sur la compétition, sur la recherche du meilleur, sur l’individualisme également, sur la parole des experts.

Et pourtant, si l’on s’en tient à la seconde moitié du XXe siècle, existe-t-il des critères qui permettent d’évaluer les présidences qui se sont succédé ? Il faut écarter celle de Kennedy, trop brève, inachevée, difficile à estimer compte tenu de sa fin dramatique. Impossible de prendre en considération la présidence de Gerald Ford : à peine trente mois qui suivent le bouleversement du Watergate. Il est prudent de ne pas porter trop tôt un jugement sur celle de Barack Obama, dont le premier mandat n’est pas achevé et qui obtiendra ou n’obtiendra pas un second mandat. Restent sept présidents. Plutôt que d’attribuer à chacun d’eux une note inévitablement arbitraire, il vaut mieux poser une question, quitte à suggérer une réponse discutable. De 1960 à nos jours, les États-Unis n’ont pas cessé d’exercer des responsabilités planétaires. Qu’il s’agisse de l’Europe, de l’Amérique latine, du Proche et du Moyen-Orient, de l’Asie, ils tiennent un rôle primordial. Dans cette période de cinquante ans, quelle est la décision la plus importante qu’ils ont prise, qui a marqué l’histoire des relations internationales ? On pourrait citer le blocus naval que John Kennedy a imposé aux Soviétiques en octobre 1962 ou bien encore la signature d’un accord entre Israël et l’Égypte que Jimmy Carter est parvenu à négocier en 1978, ou bien la course aux armements, lancée par Ronald Reagan, qui a fini par épuiser l’URSS ou bien la première guerre du Golfe en 1991 ou bien le combat inachevé contre le terrorisme après les attentats de septembre 2001. Ce qui revient à dire que, dans le domaine de la politique étrangère, il y a des décisions qui comptent plus que d’autres, qu’un président peut aller dans une direction qui engage son pays pour longtemps. Dans cette perspective, le président mérite une considération particulière. Il faut reconnaître que le choix de l’historien est facilité dans la mesure où il porte un jugement a posteriori. Mais le choix est aussi arbitraire, puisqu’une fois de plus, il se laisse aller aux délices d’un classement.

RICHARD NIXON ET LA CHINE

Au risque de surprendre, je voudrais insister sur la reprise des relations entre la Chine et les États-Unis, sous la présidence de Richard Nixon. En effet, Richard Nixon ne figure pas parmi les grands, et certainement pas dans le club des « bons » présidents. Il fut le seul dans l’histoire de son pays à devoir démissionner plutôt que de subir un procès en impeachment. Aucun des contemporains n’a oublié le scandale du Watergate, le dévoiement des institutions, la manie du secret, des méthodes policières que les Américains ont découvertes peu à peu, à mesure que les investigations ont été menées à bien. Nixon, c’est le président maudit, qu’on tente d’oublier, une sorte de mauvais génie qui a perverti la démocratie américaine. On le rejette dans les ténèbres de l’histoire. On ne veut plus en entendre parler. Mais écarté du pouvoir, Nixon a consacré le restant de sa vie à écrire ses Mémoires, à exposer ses réflexions sur les relations internationales. Chemin faisant, il a pris figure d’un sage, sulfureux sans doute, écouté malgré tout. Est-il temps de le réhabiliter ? Convient-il de rappeler qu’il fut très aisément réélu en novembre 1972, quelques mois avant que le Watergate ne devienne le symbole des impardonnables péchés de la Maison-Blanche ?

Sa présidence, si désastreuse à bien des égards, est marquée par la reprise des relations entre les États-Unis et la Chine communiste. C’est une décision majeure dans l’histoire du XXe siècle, dont on n’a pas fini de soupeser les effets. La visite de Nixon à Pékin, en février 1972, correspond, selon le président lui-même, à « la semaine qui a changé le monde ». Il n’est pas exagéré de soutenir qu’elle a marqué une époque et notre époque. Il y a là de quoi surprendre. Il est vrai que les Américains n’ont jamais cessé d’admirer et de redouter cette Chine mystérieuse, imposante et pourtant affaiblie et divisée. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, c’est une nouvelle période de l’histoire qui commence. Les États-Unis soutiennent les Chinois nationalistes de Tchang Kaï-chek, qui combattent les communistes de Mao Zedong. Une phase de la guerre froide. La proclamation de la République populaire de Chine en septembre 1949 équivaut à la défaite de Washington. Dès lors, les Américains deviennent les protecteurs du régime de Taïwan, dernier bastion des nationalistes. À Washington, « le lobby chinois » est particulièrement puissant. Nixon en est l’une des vedettes – une vedette d’autant plus influente qu’il a été élu, en novembre 1952, à la vice-présidence des États-Unis et qu’aux côtés du président Dwight Eisenhower, il représente l’aile conservatrice du Parti républicain.

Il y a plus grave encore. Les communistes chinois participent en 1951, les armes à la main, à la guerre de Corée. Ils aident les Nord-Coréens à envahir la Corée du Sud. Repoussés par les Américains et leurs alliés, ils battent en retraite. Le général MacArthur nourrit alors le projet de poursuivre les combats au-delà du fleuve Yalou, en territoire chinois, sauf à recourir à l’arme atomique. Le président Harry Truman rejette ce projet et démet MacArthur de ses fonctions en avril 1951. Le monde vient de passer tout près de la Troisième Guerre mondiale. Même après l’arrêt des combats en 1953, les communistes ambitionnent de reconquérir Taïwan et d’en chasser Tchang Kaï-chek. Ils manifestent leur agressivité en bombardant, de temps à autre, les îles de Quemoy et de Matsu. Entre Pékin et Washington, les relations n’existent pas. Depuis la conférence de Genève en 1954, les ambassadeurs des deux pays se rencontrent parfois discrètement, à Varsovie. Il y eut en Pologne 134 entretiens sur des sujets mineurs. Sans plus.

Nixon accède à la présidence en janvier 1969. Au cours de la campagne électorale, il a promis de mettre un terme à la guerre du Vietnam, suivant un plan qu’il s’est bien gardé de dévoiler. Pour atteindre son objectif, il compte sur le concours de l’Union soviétique, principal fournisseur d’armes aux communistes vietnamiens, la superpuissance qui tient lieu de mentor pour les dirigeants de Hanoi. Les Chinois, englués depuis 1966 dans la Révolution culturelle, laissent transiter par leur territoire les matériels qui viennent d’URSS. Pour les États-Unis, la Chine communiste n’est pas, pour le moment, un adversaire redoutable. Elle pourrait le devenir dans un avenir plus ou moins proche. Est-ce suffisant pour que Washington se rapproche de Pékin ? Oui. Dès son entrée à la Maison-Blanche, Richard Nixon juge que les conditions sont favorables. Il peut, il doit élaborer une politique nouvelle à l’égard de la Chine. Dans un message au Congrès de février 1970, il précise sa pensée : « Les Chinois sont un grand peuple, d’importance essentielle, et comme tel, il ne devrait pas être tenu à l’écart de la communauté internationale. » Les États-Unis, ajoute-t-il, adopteront envers la Chine la même politique qu’envers l’Union soviétique. L’idéologie communiste ne disparaîtra pas. Mais « il est certainement de notre intérêt, et de l’intérêt de la paix et de la stabilité en Asie et dans le monde, que nous prenions des mesures propres à améliorer nos relations pratiques avec Pékin ». Pas d’illusions ou d’idéalisme généreux. Ce qui l’emporte, c’est le réalisme, une analyse, froide et pragmatique, d’une situation dont les États-Unis pourraient tirer parti. Nixon n’est pas soudainement devenu l’ami des communistes. Il reste leur farouche adversaire. Il n’a rien oublié de sa sympathie pour « le lobby chinois ». Il a compris que les circonstances lui ouvrent une porte – il ne laisse pas passer l’occasion.

Les Soviétiques ne sont pas décidés à aider les Américains à sortir du guêpier vietnamien. Ils sont eux-mêmes engagés dans une guerre tantôt froide, tantôt chaude avec les Chinois sur leurs frontières de Sibérie. Dans les milieux bien informés, on murmure que l’URSS pourrait lancer une grande offensive contre la Chine. Que feraient alors les Américains ? Resteraient-ils passifs comme ils l’ont été lorsque les chars soviétiques ont rétabli en 1968 « l’ordre communiste » en Tchécoslovaquie ? Laisseront-ils à l’URSS l’avantage qu’elle a acquis dans le domaine des armes stratégiques ? Un pas vers la Chine communiste fera pression sur l’Union soviétique, donc permettra de terminer la guerre du Vietnam, d’esquisser une solution au problème de Berlin, de parvenir peut-être à la limitation des armes stratégiques, de tenter de régler le conflit israélo-palestinien. C’est à Pékin que le dialogue entre Moscou et Washington exercera tous ses effets. Évidemment, ajoute Nixon, la démarche doit rester secrète. Et s’il faut la rendre publique, ce sera peu à peu pour ne pas heurter l’opinion américaine et ne pas faire peur aux Soviétiques. Le secret est bien gardé. Henry Kissinger, le conseiller pour la sécurité nationale, apporte une aide déterminante. Il multiplie les démarches diplomatiques, rencontre les dirigeants chinois, prépare avec soin le coup d’éclat de 1972. Quant au secrétaire d’État, William Rogers, et au secrétaire à la Défense, Melvin Laird, ils sont tenus à l’écart. « Le secrétaire d’État, a dit Nixon au cours de sa campagne électorale, n’est pas vraiment important. C’est le président qui décide de la politique étrangère. » Tout au plus les deux principaux conseillers, John Erlichman et Bob Haldeman, sont-ils informés.

LE RENDEZ-VOUS DE PÉKIN

Il faut imaginer le retentissement des images. Le 21 février 1972, le président des États-Unis atterrit à Pékin. Pendant le long voyage en avion, il n’a pas cessé de préciser à ses collaborateurs qu’il descendrait le premier sur le tarmac, qu’il serrerait la main de Zhou Enlai, contrairement à John Foster Dulles qui avait refusé cette poignée de main en 1954 à Genève. La télévision américaine transmettra en direct cet événement historique. Sur le tarmac, une fanfare chinoise joue l’hymne des États-Unis. Nixon passe en revue un détachement de l’Armée populaire. Et tout cela à la grande stupéfaction de millions d’Américains, les yeux rivés sur leur écran de télévision. C’est la première fois que des caméras occidentales pénètrent au-delà du « rideau de bambou », qu’elles montrent la place Tian’anmen avec son portrait géant de Mao, qu’elles suivent la visite officielle de la Cité interdite et de la Grande Muraille. Les Chinois, eux, en sont réduits à écouter sur leurs postes de radio les discours et les reportages. Ou bien à lire les comptes rendus que publie la presse officielle.

Étonnant, le dialogue entre Nixon et Mao. La Chine de 1972 n’a rien de menaçant. Elle a subi, quelques années auparavant, les effets du Grand Bond en avant qui a entraîné dans la mort 30 millions de ses habitants. La Révolution culturelle a décimé une partie de ses élites intellectuelles et politiques. Face à la menace soviétique, les Chinois sont isolés et ne pourraient guère résister à l’offensive d’une superpuissance nucléaire. Tout pousse Pékin à applaudir des deux mains le président américain qui apporte le réconfort et un appui diplomatique. Il n’empêche que Richard Nixon éprouve une sorte de complexe d’infériorité quand il est reçu par le Grand Timonier. Avant de quitter Washington, il s’est entretenu avec André Malraux, qui lui a dit : « Vous allez traiter avec un colosse, mais avec un colosse qui est en face de la mort. » Et Malraux d’insister : « Vous allez rencontrer un homme qui a eu une destinée fantastique et qui croit qu’il est en train de jouer le dernier acte de sa vie. Vous penserez sans doute qu’il s’adresse à vous, mais en réalité il sera en train de s’adresser à la mort. […] Cela vaut le voyage. » Magnifique analyse qui, sans doute, renforce la timidité du président des États-Unis.

Les deux hommes parlent de la « philosophie » des relations entre leurs pays. Les questions précises ? Elles ne sont guère abordées, sinon en termes généraux – le tout suivi par des plaisanteries d’usage dans ce type d’entretiens. À aucun moment Nixon n’aborde le thème des droits de l’homme ou de l’évolution du régime. C’est une conversation dépourvue, apparemment, de la moindre tonalité idéologique. Nixon ne cherche pas à mettre en relief les valeurs de la démocratie américaine. Il n’a pour préoccupation que l’intérêt géopolitique de l’entretien. Ce qui conduit les commentateurs américains à comparer les entretiens de Pékin avec une imaginaire rencontre, qui aurait été amicale, entre les Alliés et les nazis. Les Chinois font semblant d’oublier le marxisme, le léninisme et l’anticapitalisme. Il faut sans doute retenir une phrase de Mao : « J’aime traiter avec les gens de droite. Ils disent ce qu’ils pensent vraiment – pas les gens de gauche, qui disent une chose et en font une autre. » Est-ce cette idée qui explique que Mao souhaite la réélection de Nixon ? Un dialogue qu’on n’aurait pas imaginé. Deux chefs d’État qui donnent l’impression d’être sur la même longueur d’onde. Pas de diatribes contre l’impérialisme américain. Oubliée la condamnation de la politique agressive de Pékin à l’égard de Taïwan.

Le voyage à Pékin n’a pas donné des résultats extraordinaires. Le communiqué de Shanghai souligne que les relations entre les deux pays sont sur la voie de la normalisation, qu’aucun des deux ne cherche à imposer sa suprématie en Asie-Pacifique. Les États-Unis et la Chine rappellent leurs positions. Dans ces conditions, l’initiative de Richard Nixon pourrait se perdre dans les sables. Au mieux, on serait tenté de penser qu’elle avait pour but ultime de préparer l’élection présidentielle de novembre 1972 et d’assurer au président un bilan particulièrement brillant dans le domaine des relations internationales. Sans lui procurer le moindre concours pour terminer la guerre du Vietnam. Mais ce serait oublier la suite. Les successeurs de Nixon ont suivi, de près ou de loin, l’exemple. Ils ont développé, avec des hauts et des bas, les liens avec Pékin, noué des relations économiques de plus en plus fortes, maintenu le dialogue en dépit des violences auxquelles le régime communiste s’est livré, par exemple lors de la répression sur la place Tian’anmen en juin 1989. La République populaire de Chine a été reconnue officiellement par les États-Unis en 1979. Elle n’a pas tardé à occuper au Conseil de sécurité des Nations unies le siège permanent qui était jusqu’alors réservé à Taïwan.

Les étapes ont été franchies l’une après l’autre. La place de la Chine dans le monde d’aujourd’hui ne ressemble guère à celle d’hier. Voilà un pays qui dispose d’un PIB beaucoup plus faible que celui des États-Unis, mais qui le situe au troisième ou au deuxième rang dans le monde. Peut-être Richard Nixon l’a-t-il pressenti, tout comme Franklin Roosevelt qui, au cours de la Seconde Guerre mondiale, accordait aux Chinois un siège permanent au Conseil de sécurité. Et pourtant, en dépit des différences, on retrouve les peurs américaines. Aux yeux des Américains, ce n’est pas seulement une menace économique que la Chine fait peser sur leur pays et sur le monde. C’est aussi une menace militaire et géopolitique, si l’armée, la marine et l’aviation chinoises servaient à conquérir de nouveaux territoires ou à mettre la main sur Taïwan. L’équipement informatique, les missiles à courte et à moyenne portée, les sous-marins et les porte-avions, sans oublier les ventes d’armes à des États comme le Pakistan, sont autant de facteurs qui alimentent les craintes. La présence de 750 000 Chinois sur le continent africain, l’influence de Pékin en Amérique latine, en Iran, en Asie centrale et du Sud-Est suscitent toutes sortes d’angoisses. Le traitement réservé aux Tibétains, aux Ouïgours et aux dissidents rend impensable une démocratisation du régime. Mais il est désormais impossible de négliger l’empire du Milieu. Il est devenu le banquier des États-Unis, et les États-Unis sont le principal marché de l’économie chinoise. Les deux pays sont étroitement liés par l’ampleur des relations commerciales, financières et humaines. Le monde est façonné par cette « Chinamerica » qui fascine et intrigue. D’ailleurs, à peine nommée secrétaire d’État en 2009, Hillary Clinton a rendu visite aux dirigeants chinois.

Pour Washington, la Chine et les États-Unis voguent sur le même bateau. Peu importe les tempêtes qui, de temps à autre, secouent le navire. Ce bouleversement des relations internationales fut décidé par le président Nixon et poursuivi par les présidents qui lui ont succédé. C’est un événement majeur dans l’histoire récente des États-Unis.

LES MÉTAMORPHOSES DE LA SOCIÉTÉ

Lyndon B. Johnson est un autre de ces présidents dont les Américains n’ont pas gardé un bon souvenir. En un certain sens, on pourrait dire qu’il est le mal-aimé de l’histoire récente des États-Unis. Et l’on peut énoncer aisément les raisons de cette mauvaise réputation. Il succède le 22 novembre 1963 à John Kennedy. Les circonstances sont plus que dramatiques. Le nouveau président prête serment dans l’avion qui ramène à Washington la dépouille mortelle de son prédécesseur. Jacqueline Kennedy, le tailleur encore taché de sang, assiste à la cérémonie. Personne ne sait à ce moment-là si l’assassinat résulte d’un complot aux ramifications internationales ou du geste fou d’un tireur isolé. Les Américains sont atterrés, et les coups de feu de Dallas ont retenti dans le reste du monde. Johnson, le vice-président, assure la continuité de l’État. Il est l’héritier. Mais comment succéder au héros, au martyr de la République, à l’homme qui devient instantanément un mythe ? Une mission quasi impossible.

Johnson ne bouleverse pas le gouvernement fédéral. Les mêmes hommes conservent leurs fonctions. À l’égard du nouveau président, ils n’ont pas le même dévouement. Ils n’éprouvent pas la même admiration qu’envers Kennedy. Ils considèrent que le successeur est, malgré lui, un usurpateur. Il ne devrait pas occuper le siège ni exercer les fonctions du défunt. D’autant que la plupart d’entre eux n’ont pas approuvé que le candidat Kennedy choisisse pour colistier un politicien comme Johnson. Et puis, parmi ceux qui entourent le nouveau président, figure Robert Kennedy, l’Attorney General, l’incarnation de la famille Kennedy, le successeur naturel, une figure symbolique qui pourrait à son tour prétendre accéder à la magistrature suprême.

Il faut ajouter que Johnson n’a pas le même charisme que son prédécesseur. C’est un politicien du Texas, retors, parfois vulgaire, qui ignore les raffinements de la côte Est, qui n’est pas passé par Harvard ou Yale. L’homme, pourtant, ne manque pas de qualités. Il croit dur comme fer à la nécessité de l’éducation, car lui-même, explique-t-il, ne serait pas devenu ce qu’il est si l’école ne l’avait formé. Son mentor, mieux encore « son père » en politique, c’est Franklin Roosevelt. Il admire sans modération le new deal, voudrait en suivre l’exemple et transformer la société américaine, la rendre plus juste, plus humaine, plus égalitaire. « Je me soucie, dit-il, de l’homme en tant que tel. Je me soucie de ce que le peuple, utilisant le gouvernement comme un instrument et un outil, peut faire pour construire l’homme en tant que tel, ce qui veut dire une société meilleure et un monde meilleur. » Vaste programme, pensera-t-on, mais la sincérité de Johnson ne doit pas être mise en doute. Et si Roosevelt sert de boussole, Harry Truman est une autre référence, tout particulièrement en matière de politique étrangère.

Johnson est entré en politique dans les années 1930. Il est élu à la Chambre des représentants en 1935, puis au Sénat en 1948. Il devient l’un des membres éminents de la minorité et de la majorité démocrate. C’est lui qui est chargé de négocier avec les républicains. Il connaît tous les membres de la Haute Assemblée, rend des services, les flatte et les convainc. Ses relations avec le président Eisenhower sont excellentes. En un mot, Johnson est l’homme indispensable. Sans son accord, rien n’est possible au Congrès, surtout dans le domaine de la politique intérieure. Ce qui ne lui suffit pas, puisque, dans la perspective de l’élection présidentielle de 1960, il ambitionne d’être le candidat démocrate. Il n’y parvient pas, mais Kennedy estime que, compte tenu de l’influence politique de Johnson, du rôle qu’il tient au Texas et auprès des élus du Sud, il aurait tout avantage à le choisir pour colistier. Johnson accepte, bien qu’il sache que la vice-présidence ne confère aucun pouvoir spécifique, aucun droit sinon celui d’espérer qu’il sera possible, un jour, de succéder au président. Dans son passé politique, Johnson n’a montré aucune compréhension du monde extérieur. Il est avant tout et entend rester un Américain du Texas. Il connaît mal les affaires internationales. Est-ce cette lacune, considérable pour un président des États-Unis, qui explique l’échec de sa politique vietnamienne ? Sans doute. Quoi qu’il en soit, Johnson ne tarde pas à tomber dans le guêpier, à y entraîner son pays et à perdre tout crédit, de son vivant comme après sa mort en 1973, en raison de la guerre du Vietnam. La plupart des Américains n’ont retenu de sa présidence que les aspects les plus négatifs. La mémoire nationale ne lui a pas pardonné ses erreurs.

Il n’empêche que Johnson a contribué à transformer la société américaine. Il l’a façonnée et modernisée en l’espace de deux ans. Les principales mesures qu’il a fait adopter datent des années 1964-1965, car, de 1966 à la fin de 1968, il subit les effets du conflit vietnamien. Certains de ses succès ont pour origine la présidence de ses prédécesseurs, mais il a réussi là où ceux-ci ont échoué. Plusieurs exemples illustrent ses méthodes et ses victoires.

LA GRANDE SOCIÉTÉ

Le 22 mai 1964, à l’université du Michigan, Johnson annonce la Grande Société. Ce sera, déclare-t-il, « la fin de la pauvreté et de l’injustice raciale ». L’éducation devient un objectif prioritaire. La protection de l’environnement, la richesse au service de tous, un défi constamment renouvelé, voilà à quoi visera la Grande Société. Johnson répond au traumatisme qui vient de frapper les États-Unis. Malgré l’assassinat de Kennedy, l’Amérique libérale se débarrasse de son sentiment de culpabilité, en témoignant de son dynamisme et de sa volonté d’humaniser la société. Il faut préciser que la conjoncture est favorable. De 1961 à 1968, le produit national brut passe de 482 milliards à 720 milliards de dollars ; le revenu disponible augmente de 33 % ; les profits des entreprises doublent ; le taux de chômage est en moyenne de 4,3 % (3,8 % pour les Blancs, 8,1 % pour les Noirs). Johnson peut suivre l’exemple de Roosevelt, d’autant que maintenant ce sera le new deal de la richesse, et non celui de la pauvreté. De là un programme qui touche aux aspects essentiels de la société américaine.

Les États-Unis vivent encore dans ce qui ressemble à l’apartheid. La population totale est de 180 millions, dont 19 millions, soit 10,55 %, sont des Noirs. Et 60 % des Noirs vivent dans les États du Sud, là où sévissent la ségrégation, la séparation, légale et stricte, des races, l’impossibilité d’imaginer que l’égalité puisse régner entre des Américains blancs et des Américains noirs. Ceux qui sont établis à New York, à Philadelphie, à Chicago, à Détroit ou à Los Angeles sont réduits à la pauvreté, tout en étant les victimes de la discrimination. Certes, des progrès ont été accomplis. En 1954, la Cour suprême a rendu un arrêt qui interdit la ségrégation dans les écoles, mais l’application doit se faire « aussi rapidement que possible ». Sous la présidence de son frère, Robert Kennedy a encouragé les initiatives des Freedom Riders, qui, à leurs risques et périls, parcourent le Sud pour imposer la déségrégation. John Kennedy lui-même a fini par entrer dans la bataille en juin 1963, sans aller jusqu’à soutenir activement le grand rassemblement de Washington le 28 août et le très beau discours de Martin Luther King.

Dès son accession à la présidence, Johnson prend le dossier en main. Encore dominé par les élus du Sud, le Congrès se hâte lentement. Les manœuvres succèdent aux manœuvres pour conduire les pourparlers dans une impasse. Les sénateurs sudistes proposent 175 amendements. Ils recourent au filibuster qui autorise un sénateur à parler aussi longtemps qu’il le souhaite, à moins qu’un vote de clôture (à la majorité des deux tiers) ne vienne mettre un terme à cette obstruction. Robert Byrd, sénateur de Virginie, parle pendant quatorze heures et treize minutes ; Strom Thurmond, sénateur de Caroline du Sud, pendant vingt-quatre heures et dix-huit minutes. En fin de compte, la proposition de loi est adoptée en juin et juillet 1964. Par ses interventions, amicales et discrètes, son influence sur les démocrates et sur les républicains, le président s’est dépensé sans compter. Il a bénéficié de l’appui des Églises, des syndicats, des organisations noires. Mais, sans sa détermination et son entregent, rien n’aurait été obtenu ou bien la réforme aurait encore longtemps traîné. Le Civil Rights Act dispose que l’exercice du droit de vote doit être assuré à tous, que la discrimination doit être supprimée dans les lieux publics et dans les services, que la ségrégation dans les écoles est interdite, qu’une commission veillera à ce qu’elle disparaisse également dans le domaine de l’emploi. Le Voting Rights Act de 1965 complète le dispositif. L’Attorney General reçoit la mission de veiller à l’inscription sur les listes électorales et au libre accès aux bureaux de vote.

La ségrégation n’existe plus officiellement, même si, dans la vie quotidienne, elle est encore pratiquée. Il semble loin le temps, c’était en décembre 1955, où Rosa Parks devait céder à un Blanc sa place dans un autobus de Montgomery et refusait de le faire. Mieux encore, le 24 septembre 1965, le président signe un executive order qui recommande aux entreprises et aux institutions recevant des fonds fédéraux de réserver aux minorités non blanches et aux femmes une partie des emplois vacants. C’est ce qu’on appelle l’affirmative action, en français la discrimination positive. Une décision capitale, même si elle a été critiquée. Sans elle, Barack Obama n’aurait sans doute pas pu accéder aux grandes universités de la côte Est, ne serait pas devenu avocat et n’aurait pas été élu président des États-Unis.

L’ASSURANCE-MALADIE

Le 30 juillet 1965, le président Lyndon Johnson, accompagné d’une suite nombreuse, rend visite, dans le Missouri, à l’ancien président Truman. Il vient rappeler à l’opinion que, depuis près de vingt ans, il a fallu batailler pour que les personnes âgées de plus de 65 ans bénéficient d’une assurance-maladie. La loi qui crée le Medicare peut enfin entrer en vigueur. C’est que les oppositions ont été fortes. Les médecins redoutent « une médecine socialisée », dominée et contrainte par les pouvoirs publics. Lorsque Franklin Roosevelt a fait voter la loi sur la social security, ils ont obtenu que l’assurance-maladie n’y figure pas. Les conservateurs ne veulent toujours pas d’une intervention de l’État fédéral. Et les républicains les soutiennent. John Kennedy a pris, sur ce sujet, une position d’autant plus nette qu’il a compris que la population des États-Unis vieillit et qu’une majorité d’Américains souhaite une assurance qui couvre les frais médicaux et chirurgicaux. En 1962, devant 20 000 personnes qui sont venues l’écouter au Madison Square Garden, il a fait de ce thème l’un des points forts de son programme politique. En vain. L’Association des médecins américains (AMA) ne renonce pas à sa campagne d’opinion. Elle bénéficie de l’éloquence d’un orateur que les téléspectateurs connaissent bien et qui a pour nom Ronald Reagan. L’élection présidentielle de 1964 change la donne. Barry Goldwater, le candidat républicain et conservateur, est nettement battu. La route est dégagée. Lyndon Johnson mène auprès des législateurs un lobbying très efficace, téléphonant aux uns, invitant les autres à la Maison-Blanche. Il considère que cette loi repose sur une nécessité morale, qu’il faut aider les personnes âgées. L’AMA tente-t-elle de retarder l’adoption du projet ? Johnson ne cède pas, mais il accepte de faire des concessions. La loi concerne les plus de 65 ans, à l’exception des employés fédéraux qui bénéficient d’un régime spécial et des étrangers qui vivent aux États-Unis depuis moins de cinq ans. Tout bénéficiaire sera soigné à l’hôpital pendant soixante jours (à raison de 40 dollars par jour) et trente jours supplémentaires (à raison de 10 dollars par jour). Une convalescence de cent jours (5 dollars par jour) est prévue. Les consultations sont partiellement remboursées, tout comme les soins à domicile – et non les visites d’un médecin.

Les États-Unis n’ont pas adopté les soins gratuits et moins encore le remboursement des médicaments. La nouvelle loi ne couvre évidemment pas les Américains de moins de 65 ans qui ont, il est vrai, la possibilité de bénéficier par leur employeur d’une couverture maladie. Un autre dispositif entre en vigueur. Le Medicaid complète la loi de 1935 sur la social security. Les personnes dont les revenus se situent en dessous du seuil de pauvreté recevront des soins gratuits. Le programme sera géré par l’État fédéral et chacun des États fédérés. Medicare et Medicaid sont promis à un bel avenir. Le premier coûte d’abord 3,4 milliards et, dix ans plus tard, 18 milliards. Le second démarre plus lentement, puis coûte 14 milliards. À vrai dire, les assureurs ont tiré parti de la législation, d’autant que les coûts de l’hospitalisation n’ont cessé d’augmenter et que les pouvoirs publics ont promis de ne pas intervenir. Le dispositif n’a pas évité qu’une médecine et qu’une chirurgie à deux vitesses prennent leur essor.

LA GUERRE CONTRE LA PAUVRETÉ

Et pourtant, Johnson a déclaré la guerre à la pauvreté. Tout comme l’avait fait John Kennedy. La guerre est engagée dans deux directions. Une idée prévaut, c’est que la pauvreté découle du manque d’instruction. En conséquence, si le gouvernement fédéral accorde de généreuses subventions, il réduira l’écart culturel entre les pauvres et les autres ; il offrira aux pauvres la possibilité de monter dans l’échelle sociale et de sortir de la culture de la pauvreté. Johnson en est si bien persuadé qu’il ne manque jamais une occasion de le rappeler. Dans un petit village des Appalaches, il rencontre une famille de huit enfants qui vit avec un revenu annuel de 400 dollars. Il s’adresse au père : « Je veux que vos enfants continuent d’aller à l’école. » Et d’évoquer sa propre jeunesse, comment l’école l’a sorti de la pauvreté.

D’où la loi sur l’enseignement primaire et secondaire, adoptée en 1965. Des subventions fédérales seront attribuées pour aider les familles les plus démunies. Ce qui ne va pas de soi. Les écoles catholiques seront-elles aussi subventionnées ? Non, car ce serait contraire au 1er amendement à la Constitution. Mais rien n’empêche d’aider leurs élèves. Aux États-Unis, les affaires scolaires sont gérées par des élus locaux, qui siègent dans des school districts. Or, la majorité d’entre eux défendent les intérêts des classes moyennes et n’ont aucune envie de prendre en charge les déshérités. Leur verser des subventions, c’est avoir la certitude que l’argent fédéral ne sera pas employé comme la loi le demande. Et puis, voilà que les sociologues et les politiques font un constat qui va à l’encontre des idées reçues. Ce n’est pas par l’école que l’on combat la pauvreté, il faut aider les familles. Un enfant d’une famille pauvre ne rattrapera pas son retard sur un enfant d’une famille aisée grâce à des subventions fédérales. Il lui faudra d’abord et surtout vivre dans un milieu familial, dans un voisinage qui lui apportent le goût de l’étude, l’aptitude à la réussite intellectuelle, la volonté de se mesurer avec ses camarades. L’école ne peut pas tout faire. Un constat réaliste que d’autres enquêtes, postérieures, ont profondément nuancé. Une loi sur l’enseignement supérieur, elle aussi votée en 1965, fait intervenir l’administration fédérale dans un domaine dont elle était traditionnellement absente.

Pour juger de la nouveauté de cette politique, il faut donner quelques informations qui relèvent de la statistique budgétaire. Au cours de l’année 1957-1958, les dépenses pour l’enseignement primaire et secondaire s’élèvent à 16 milliards de dollars, dont 4,1 % seulement proviennent de l’État fédéral. Dix ans plus tard, elles sont passées à 36 milliards, dont 7,2 % correspondent à la part de l’État fédéral. S’agissant de l’enseignement supérieur, Washington a contribué pour 7,5 % en 1957-1958, et pour 11,7 % en 1967-1968. Lyndon Johnson a tenu ses engagements.

Certes, le successeur de Kennedy n’a pas inventé « la guerre contre la pauvreté ». L’expression était utilisée avant qu’il n’accède à la Maison-Blanche. Et, depuis la fin des années 1930, les États-Unis ont mis sur pied des aides sociales, ce qu’on appelle le welfare. Johnson reprend le thème dans son message sur l’état de l’Union en janvier 1964, quatre mois avant qu’il ne prononce son discours sur la Grande Société. Outre sa volonté de rendre un peu plus juste une société de l’abondance, il affirme avec force qu’en intervenant dans le domaine de l’emploi, du logement, de l’instruction publique, de l’environnement, de la défense des consommateurs, il écartera la menace d’un mouvement social. Et puis, ceux que l’on aide aujourd’hui ne deviendront-ils pas de nouveaux consommateurs, de nouveaux producteurs, de nouveaux contribuables ? Reste, il est vrai, à définir la pauvreté. Ce qui est d’autant plus difficile que, dans la société américaine, la pauvreté ne revêt pas les mêmes aspects que dans une société africaine ou européenne. De plus, sont pauvres des catégories sociales très différentes les unes des autres. Il y a les laissés-pour-compte de la révolution agricole, des personnes âgées, des familles brisées, des Blancs qui viennent de perdre leur emploi, des Noirs qui subissent les effets de la discrimination, des enfants qui représentent un tiers des pauvres, des handicapés, etc. Tous les Américains sont soumis à l’obligation morale de partager un peu de leur aisance. Ils sont aussi hésitants, car le welfare ne doit pas faire naître une nation d’assistés. Son but est de combattre la misère, de pousser les uns et les autres à reprendre le travail. Il doit aussi venir au secours des familles monoparentales, sans favoriser l’augmentation de leur nombre. Le Medicaid et les lois sur les droits civiques entrent dans l’arsenal. Il convient de faire davantage. En août 1964, l’Office of Economic Opportunity est créé avec un budget d’un milliard de dollars. Il propose des programmes d’apprentissage et des services sociaux, soutient l’agriculture et le petit commerce, stimule l’enseignement pré-élémentaire et encourage la formation des groupes d’action communautaire, les Community Action Programs, pour gérer les services.

Somme toute, les États-Unis vivent une crise d’idéalisme. Ils pensent avoir ouvert une voie moyenne, entre le capitalisme et le communisme. Ils sont optimistes et éprouvent la certitude qu’ils forment une société sans classes. Tous les Américains ne sont pas convaincus. Ici ou là, on dénonce « les mères immorales » qui profitent du welfare aux dépens d’une solide morale familiale. On souligne que le welfare, avec ses multiples programmes, démoralise et gaspille, qu’il va à l’encontre d’une véritable solidarité en privilégiant les fraudeurs, qu’il provoque la naissance d’une société dans laquelle on tend la main pour mieux la remplir. D’ailleurs, toutes ces mesures, qui coûtent cher aux contribuables, n’ont pas réduit le nombre des pauvres ni fait disparaître les ghettos avec la violence des gangs, les dealers de drogue, des conditions sanitaires déplorables. Les successeurs de Johnson, surtout les républicains, ont réduit l’extension du welfare.

Conclusion irréfutable : Johnson a tenté d’emprunter une voie nouvelle et accentué encore la réflexion de ses compatriotes sur la pauvreté. Ce n’est pas le moindre de ses mérites.

LA NOUVELLE LOI SUR L’IMMIGRATION

Le 3 octobre 1965, Lyndon Johnson signe, au pied de la statue de la Liberté, une nouvelle loi sur l’immigration. Elle abroge les lois sur les quotas qui datent des années 1920. Désormais, les candidats à l’immigration sont répartis en deux groupes. Ceux qui viennent de l’Eastern Hemisphere, en un mot l’Europe, disposent de 170 000 visas par an, avec un maximum de 20 000 par pays. Le regroupement des familles est privilégié, plus encore que les qualifications professionnelles et que les réfugiés politiques. Ceux qui viennent du Western Hemisphere, c’est-à-dire d’Amérique latine, obtiennent 120 000 visas. Cette loi sera modifiée à plusieurs reprises jusqu’à nos jours. Elle met fin à la fermeture des frontières et à la discrimination en fonction des origines nationales. Les États-Unis redeviennent un pays d’immigration massive – ce qui va, d’ailleurs, favoriser les Latino-Américains et entraîner un bouleversement culturel et linguistique, religieux et moral, économique et social, dans les États-Unis de la fin du XXe siècle. Cette décision de Johnson, approuvée par le Congrès, est révolutionnaire. Les États-Unis ne seront plus accusés de suivre une politique égoïste, de fermer leurs frontières « aux pauvres, aux déshérités ». Ils redeviennent le pays qui accueille, chaque année, le plus grand nombre d’immigrants.

Supposons qu’un Américain de 1965 se réveille soudainement en 2011, reconnaîtrait-il son pays ? Comprendrait-il la société dans laquelle il est projeté ? Pourrait-il saisir l’ampleur des changements ? Faisons l’hypothèse inverse. Si un Américain de 2011 se retrouvait en 1965, comment réagirait-il ? C’est en faisant ce rêve que l’on saisit mieux l’influence de Lyndon Johnson. Si ce président n’avait pas saisi le moment opportun, s’il n’avait pas suivi l’interminable processus législatif, s’il n’avait pas flatté, au téléphone ou face à face, les membres du Congrès, s’il n’avait pas élevé la concertation à la hauteur d’une philosophie politique, les États-Unis n’auraient pas aussi profondément changé. Il a démontré que le président peut, s’il le souhaite et s’il fait les efforts nécessaires, contribuer à la transformation de la société.

L’avenir de la présidence

Les conventionnels de Philadelphie ont créé, il y a deux cent vingt-cinq ans, la fonction présidentielle. Ils lui ont attribué des pouvoirs étendus. Ils avaient constaté que les Articles de Confédération ne donnaient pas satisfaction, qu’un président sans pouvoirs réels affaiblissait la jeune république, qu’il fallait renforcer l’exécutif. Mais, dans le même temps, ils souhaitaient limiter son influence. Le Congrès occuperait une place plus importante. Le mandat présidentiel serait limité à quatre ans. Entre le législatif et l’exécutif, une entente relative serait nécessaire, puisque les deux pouvoirs seraient complémentaires. Le compromis serait nécessaire. La Cour suprême n’a pas tardé à tenir, elle aussi, un rôle capital dans le fonctionnement du « gouvernement » fédéral. En un mot, George Washington, le Père fondateur de la nation, le héros de la Révolution, le symbole de l’union entre les États, ne pourrait pas devenir un tyran. Au XIXe et, plus encore, au XXe siècle, la Maison-Blanche n’a cessé d’accroître son autorité. Qu’il s’agisse de la vie économique, des questions sociales ou des décisions de politique étrangère, elle prend l’initiative et obtient souvent satisfaction. Dans la hiérarchie des fonctions politiques, la présidence occupe le sommet. À l’étranger, bien des chefs d’État ou de gouvernement rêvent, à tort ou à raison, d’imiter le président des États-Unis. Les bons esprits soutiennent que l’Amérique montre l’exemple et applique la séparation des pouvoirs. Mais peut-on affirmer que cette admiration, voire cette jalousie, est justifiée ? Compte tenu de la complexité du monde dans lequel nous vivons, de la place qu’y occupent les États-Unis, des bouleversements auxquels nous assistons et auxquels nous devons encore nous attendre, peut-on affirmer que la présidence a subi les adaptations indispensables ? Répond-elle aux exigences de notre temps ? Dispose-t-elle de l’efficacité requise ? Est-elle bien utilisée ? Autant de questions qui méritent réflexion.

Le mode d’élection est archaïque. On comprend les nécessités du fédéralisme. Les États fédérés ne ressemblent pas à nos régions, moins encore à nos départements. Ils détiennent, chacun, une part de la souveraineté nationale. Leur autonomie, ils ne la doivent pas au gouvernement central. Bien au contraire. Dans bon nombre de domaines, ils prennent des décisions souveraines. Ils ont créé le gouvernement central en lui déléguant une partie de leurs pouvoirs. Mais le 10e amendement à la Constitution rappelle avec force que les pouvoirs qui n’ont pas été spécifiquement attribués au fédéral « sont réservés aux États respectivement ou au peuple ». Chaque État élit son gouverneur et ses principaux adjoints, désigne ses législateurs, nomme les juges de sa cour suprême. S’il n’existe pas de référendum national, la moitié des États, surtout dans l’Ouest et le Centre du pays, recourent à la pratique du référendum et de l’initiative législative, sans oublier qu’un élu peut y être révoqué par le peuple avec la procédure du recall. Les collectivités territoriales, qu’il s’agisse des comtés, des municipalités ou des districts à compétences spéciales, ne ressemblent pas, elles non plus, à des coquilles vides. La vie politique dans les États n’est pas une illusion ni même un faux-semblant.

Et pourtant, l’élection du président mériterait d’être simplifiée. Ils sont nombreux les Américains, encore plus nombreux les étrangers, qui ne comprennent pas que le collège électoral subsiste et puisse, dans certains cas, modifier les résultats du vote populaire. Les grands électeurs (electors) ne sont pas les sénateurs ni les représentants de l’État. Dans chaque État, leur nombre correspond au nombre d’élus de l’État à la Chambre des représentants et au Sénat. Leur mandat est spécifique. Ils sont élus sur des listes et tenus, au moins sur le plan moral, de voter pour le candidat dont ils sont les porte-parole. Ils forment un collège qui ne se réunit pas. Il arrive – on l’a vu en 2000 – que la composition du collège ne corresponde pas au vote populaire. Il n’est nullement exclu que cette situation ne se reproduise pas. Tout comme il n’est pas impossible qu’un troisième candidat trouble le fonctionnement du système et qu’aucun des trois n’obtienne la majorité absolue au sein du collège électoral. Depuis 1824, les États-Unis ont échappé à cet embrouillamini. Mais dans bien des élections présidentielles, ils vivent sous la menace. Et dans ce cas, la Chambre choisirait le vainqueur en contraignant les représentants à voter par État, et non pas individuellement. De plus, une douzaine d’États, les plus peuplés de l’Union, pourraient à eux seuls, grâce au nombre de grands électeurs qu’ils désignent, obtenir la majorité absolue au sein du collège électoral.

On se demande parfois si, à force d’ingéniosité, les conventionnels n’ont pas laissé libre cours à leur imagination, si, par crainte de la tyrannie, ils n’ont pas mis en place un système compliqué avec les effets pervers de la complexité. Ce qui pouvait se comprendre dans les premières années de la République, lorsque l’unité nationale restait fragile, est devenu aujourd’hui une curiosité encombrante. C’est le suffrage populaire qui devrait, directement et sans intermédiaire, désigner le président des États-Unis.

D’ailleurs, la complexité, on la retrouve encore dans le passage d’une présidence à l’autre. Jusqu’en 1936, la transition durait quatre mois. L’élu de novembre prenait ses fonctions au début de mars. Au milieu de la crise la plus grave du XXe siècle, Franklin Roosevelt a assisté, de novembre 1932 à mars 1933, à la dégradation de la situation économique et politique sans pouvoir agir. Puis, le délai a été réduit à deux mois. L’entrée en fonction est désormais fixée au 20 janvier. Pourquoi faut-il plusieurs semaines pour nommer les membres du Cabinet et les principaux agents du gouvernement central ? On pourrait imaginer, sans verser dans l’irréalisme, que chaque candidat prépare son équipe pour le cas où il remporterait les élections. Et puis, convient-il de prévoir un budget et de dépenser l’argent du contribuable pour cette période intermédiaire ? Est-il acceptable que le nouvel élu suive, impuissant, volontairement ou non, les décisions de son prédécesseur, alors que le peuple vient dans sa majorité de lui manifester sa confiance et qu’une action urgente est nécessaire ? Il arrive qu’avec le sortant l’entente soit aisée, surtout si les deux hommes sont affiliés au même parti. Entre Ronald Reagan et George H.W. Bush, tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes. Mais entre Bush et Clinton ? Entre Clinton et George W. Bush ? Entre Bush et Obama ? Tout dépend des entourages et de la personnalité de celui qui quitte la Maison-Blanche ou qui y entre. Les frictions seraient évitées si la transition était encore raccourcie.

Le rôle du vice-président devrait, lui aussi, susciter une réflexion approfondie. Le vice-président n’est plus ce fantôme qui rôde dans les allées du pouvoir, à la recherche d’une mission. Ou bien, pis encore, dans l’attente, morbide et indécente, de la disparition du président. Mais cet homme qui préside le Sénat, sans prendre part aux votes sauf si les suffrages sont également partagés, relève-t-il de l’exécutif ou du législatif ? On comprend qu’il apporte au candidat à la présidence un appui souvent décisif. Cela ne justifie pas qu’il lui succède si le président ne peut pas terminer son mandat. Depuis 1945, trois exemples offrent matière à débat. Harry Truman n’est nullement préparé à prendre la place que la mort de Franklin Roosevelt lui a laissée. Il ne sait rien des négociations internationales. Il ignore l’état des recherches sur la bombe atomique. Son expérience des affaires intérieures est lacunaire. C’est un miracle s’il surmonte les obstacles et devient, malgré les pronostics les plus sombres, un grand président. Lyndon Johnson ne manque pas de savoir-faire. Il connaît les rouages de la vie politique. Mais le moins qu’on puisse dire, c’est qu’il manque de charisme et qu’il n’a pas, sur l’opinion publique, l’influence de John Kennedy. Quant à Gerald Ford, son accession à la présidence déclenche immédiatement de fortes contestations dans la mesure où il n’a été élu ni à la vice-présidence ni à la présidence. Dans les trois cas, il aurait été plus logique, plus efficace, plus politique, de procéder à de nouvelles élections. Et pourtant, jamais dans l’histoire des États-Unis le rythme quadriennal des élections présidentielles n’a été bouleversé. C’est un dogme, une sorte de religion qu’il est interdit de réformer. C’est aussi la source d’incertitudes, d’hésitations, de mécontentements. La fonction présidentielle en sort affaiblie.

L’absence d’un Premier ministre est-elle un avantage ou un inconvénient ? En général, les experts applaudissent des deux mains cette démocratie dans laquelle le président incarne l’exécutif. Ils critiquent le régime semi-parlementaire, donc semi-présidentiel que la France a adopté. Notre quinquennat renforce encore l’autorité du président de la République et réduit d’autant celle du Premier ministre. Il ne faut pas en conclure que l’hôtel Matignon devrait être transformé en une simple dépendance du palais de l’Élysée. Dans sa chronique de L’Express (datée du 13 août 2011), Jacques Attali défend une position qui ne manque pas de logique. À la suite de la très vive querelle qui a opposé le président Barack Obama aux républicains du Congrès, il fait cette observation : « S’il existait aujourd’hui un tel Premier ministre aux États-Unis, la question du plafond de la dette ne se serait pas posée un seul instant : le Premier ministre, républicain, aurait imposé sa solution dès le début de cette année ; le président, démocrate, aurait alors solennellement expliqué aux médias qu’il s’agissait d’une très mauvaise option, en espérant que l’échec du gouvernement républicain lui permette d’être réélu en novembre 2012 et d’emporter dans la foulée les élections au Congrès. » Sans doute la réflexion est-elle trop franco-française pour s’appliquer telle quelle aux États-Unis. Elle pose, malgré tout, un problème sur lequel des politologues américains ne manquent pas de s’interroger. Le président est toujours en première ligne. Il ne peut pas compter sur un fusible qui le protégerait. Dans le cas d’une cohabitation, fût-elle à l’américaine, ou de circonstances exceptionnelles, il subit de plein fouet la tempête avec les conséquences que l’on imagine et que l’on constate sur le fonctionnement des institutions. Des institutions bloquées, un président impuissant, un pays désorienté… ce n’est pas qu’une menace. Dans une démocratie qui repose sur le compromis et tient dans le monde la place que l’on sait, il n’est pas inutile de rechercher les moyens d’éviter le pire.

Enfin, une dernière question surgit. Depuis les années 1930, le président renforce son autorité. Il centralise le fonctionnement du régime, tout en affirmant, à cor et à cri, qu’il souhaite mettre en place un nouveau fédéralisme. Il parvient souvent à l’emporter sur le Congrès, dans la mesure où il est le seul élu de la nation tout entière et détient de formidables moyens de pression. Jusqu’où peut-il aller ? Les États-Unis ressembleront-ils, dans un avenir proche, à la France centralisatrice ? C’est peu vraisemblable. L’émergence du Tea Party le prouve. Certes, la méfiance à l’endroit du gouvernement fédéral est aussi ancienne que les États-Unis. Elle n’a jamais disparu. Elle a toujours bénéficié du soutien d’une minorité active et bruyante. Il n’est pas certain non plus, loin de là, que le Tea Party poursuive longtemps encore son agitation. Pourtant, on voit bien que de nos jours l’hostilité envers Washington progresse. Les arguments touchent à la fois les compétences budgétaires, la politique sociale et culturelle, le rôle dans le domaine de la politique étrangère du gouvernement fédéral. La dette de la nation a explosé et dépassé 100 % du produit intérieur brut. Ce qui n’empêche pas qu’on attend beaucoup de Washington pour mener la guerre contre le chômage. Le mariage des homosexuels inquiète. Le coût du système de santé, tel qu’il vient d’être renforcé, ouvre le gouffre des dépenses et contraint chaque Américain à prendre une assurance. L’implication des États-Unis dans les conflits du Moyen-Orient et de l’Afrique coûte cher. Rick Perry, le gouverneur du Texas qui tente d’obtenir l’investiture du Parti républicain pour l’élection présidentielle de 2012, a publié un ouvrage au titre révélateur : Fed Up ! Our Fight to Save America from Washington (Ça suffit ! Notre combat pour sauver l’Amérique de Washington). Il insiste sur la pérennité du 10e amendement à la Constitution. Son argumentation n’est pas celle d’un politicien isolé. Elle suscite l’adhésion de bon nombre d’électeurs qui ne veulent plus d’une présidence dépensière, touche-à-tout, impérialiste. Si cette tendance l’emporte, les États-Unis entreront dans une phase nouvelle. La Maison-Blanche occupera moins d’espace, elle sera placée sous surveillance. Ce sera alors le retour des États fédérés. Est-ce possible et souhaitable dans le monde d’aujourd’hui ?

Ces questions, parmi beaucoup d’autres, rappellent que la plus vieille démocratie du monde pourrait subir une cure de rajeunissement. Les amendements à la Constitution permettent la modernisation et, à plusieurs reprises dans le passé, ont servi à rendre la vie politique plus efficace. Il faut souhaiter qu’un jour prochain la conjoncture politique permette cet indispensable aggiornamento. C’est bien par une adaptation permanente, une modernisation ininterrompue que la plus ancienne des constitutions démocratiques a survécu et continue de régler la vie politique des États-Unis.

BIBLIOGRAPHIE SÉLECTIVE

OUVRAGES EN FRANÇAIS

DEYSINE (Anne), L’Empire de l’exécutif américain : 1933-2006, Paris, Atlande, 2008.

DURPAIRE (François), RICHOMME (Olivier), L’Amérique de Barack Obama, Paris, Demopolis, nouvelle édition 2008.

FOHLEN (Claude), Les Pères de la révolution américaine, Paris, Albin Michel, 1989.

FOHLEN (Claude), Thomas Jefferson, Nancy, Presses universitaires de Nancy, 1992.

GÉRARD Patrick, Le Président des États-Unis, Paris, Presses universitaires de France, collection « Que-sais-je ? », nouvelle édition 1991.

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KASPI (André), John F. Kennedy : une famille, un président, un mythe, Bruxelles, Éditions Complexe, 2008.

LACORNE (Denis), L’Invention de la république américaine, Paris, Hachette, collection « Pluriel », nouvelle édition 1991.

LACORNE (Denis), VAÏSSE (Justin) (dir.), La Présidence impériale, de Franklin D. Roosevelt à George W. Bush, Paris, Odile Jacob, 2007.

MELANDRI (Pierre), Reagan : une biographie totale, Paris, Robert Laffont, 1988.

MICHELOT (Vincent), L’Empereur de la Maison-Blanche, Paris, Armand Colin, 2004.

MICHELOT (Vincent), Le Président des États-Unis : un pouvoir impérial ?, Paris, Gallimard, collection « Découvertes », 2008.

PORTES (Jacques), Lyndon Johnson : le paradoxe américain, Paris, Éditions Payot, 2007.

NEUSTADT (Richard E.), Les Pouvoirs de la Maison-Blanche, Paris, Economica, nouvelle édition 1980.

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VINCENT (Bernard), Lincoln : l’homme qui sauva les États-Unis, Paris, L’Archipel,

ZORGBIBE (Charles), Wilson : un croisé à la Maison-Blanche, Paris, Presses de Sciences Po, 1998.

OUVRAGES EN ANGLAIS

De nombreux livres ont été publiés sur le sujet aux États-Unis. Nous invitons le lecteur à se reporter à ces encyclopédies dans lesquelles il trouvera notamment des références à d’autres ouvrages.

Dictionary of American Biography, New York, Charles Scribner’s Sons, nouvelle édition 1985. À compléter avec l’American National Biography Online (http://www.anb.org).

The Encyclopedia Americana, nouvelle édition 2006, 30 volumes, Danbury (Connecticut), Grolier.

GREENE (Jack P.) (éd.), Encyclopedia of American Political History: Studies of the Principal Movements and Ideas, New York, Charles Scribner’s Sons, 1984.

LEVY (Leonard W.), FISHER (Louis), Encyclopedia of the American Presidency, New York, Simon & Schuster, 1994.

KUTLER (Stanley I.) (éd.), Encyclopedia of the United States in the Twentieth Century, New York, Charles Scribner’s Sons, 1996.

Index

ADAMS (John Quincy) 1 2 3 4 5 6

ADAMS (John) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Afghanistan 1 2 3 4

Afrique 1 2

AGNEW (Spiro) 1

Alabama 1

Alaska 1

ALGER (Horatio) 1

ALITO (Samuel) 1

Allemagne 1 2 3 4 5 6

Amérique (continent) 1

Amérique latine 1 2 3 4 5

ANDERSON (John) 1

Appalaches 1 2

Arizona 1 2

Arkansas 1 2 3

ARTHUR (Chester Alan) 1

Asie 1 2 3 4 5 6 7

Asie centrale 1

Atlanta 1

Atlantique (océan) 1 2 3 4 5 6

ATTALI (Jacques) 1

BACHMANN (Michele) 1

BALDWIN (Chuck) 1

Baltimore 1

BARR (Bob) 1

BEARD (Charles) 1

BELL (John) 1 2

Berlin 1

BERNSTEIN (Carl) 1

BIDEN (Joe) 1 2 3 4 5

BISMARCK (Otto von) 1

BONAPARTE (Louis-Napoléon) 1

BOOTH (John Wilkes) 1

BORAH (William) 1

Boston 1 2

BRADY (James) 1

BRECKINRIDGE (John) 1 2 3

BREYER (Stephen) 1

BRINKLEY (David) 1

BROWN (Pat) 1

BROWNLOW (Louis) 1

BRYAN (William Jennings) 1 2 3 4

BRYCE (James) 1 2

BUCHANAN (James) 1 2 3 4 5 6 7 8

BUFFON (Georges de) 1

BURR (Aaron) 1 2 3 4 5 6 7 8 9

BUSH (George H.W.) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

BUSH (George W.) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

BYRD (Robert) 1

CALHOUN (John) 1 2 3 4 5

Californie 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Cambodge 1

Canada 1

Canton (Ohio) 1

CARNEY (Jay) 1

Caroline du Nord 1 2 3 4 5 6

Caroline du Sud 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

CARTER (Amy) 1

CARTER (Jimmy) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29

CARTER (Rosalynn) 1 2

Casablanca 1

Charlottesville (Virginie) 1

CHENEY (Dick) 1 2 3 4 5

Chicago 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Chili 1

Chine 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

CHURCHILL (Winston) 1

CLARK (Champ) 1

CLAY (Henry) 1 2 3 4 5 6 7 8

CLEVELAND (Grover) 1 2 3 4 5 6 7

CLINTON (Bill) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23

CLINTON (DeWitt) 1

CLINTON (George) 1 2 3 4 5

CLINTON (Hillary) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Colombie 1

Colorado 1

Columbia (District de) 1

Connecticut 1

COOLIDGE (Calvin) 1 2 3 4 5 6 7 8

Corée 1 2 3 4 5

Corée du Nord 1

Corée du Sud 1

COX (James) 1 2

CRAWFORD (William H.) 1 2 3

CREEL (George) 1

CRONKITE (Walter) 1 2

Cuba 1 2

CZOLGOSZ (Leon) 1

Dakota du Nord 1

DALEY (Richard) 1

Dallas 1

DALLEK (Robert) 1

Davenport (Iowa) 1

DAVIS (John W.) 1

DEAN (Howard) 1 2

Delaware 1 2 3

Des Moines (Iowa) 1

DESCHANEL (Paul) 1

Détroit 1

DEWEY (Thomas) 1 2 3

DICKENS (Charles) 1

DISRAELI (Benjamin) 1

DOLE (Robert) 1

DOUGLAS (Stephen) 1 2 3 4

DOUMERGUE (Gaston) 1

DULLES (John Foster) 1

Égypte 1 2 3 4

EISENHOWER (Dwight) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

EISENHOWER (Mamie) 1

ERLICHMAN (John) 1

Espagne 1 2 3 4 5 6

Europe 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

FEINGOLD (Russ) 1

FILLMORE (Millard) 1 2 3

FLEISCHER (Ari) 1

Floride 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

FORD (Betty) 1

FORD (Gerald) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Fort Sumter 1 2

France 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

FRANKLIN (Benjamin) 1 2

FREMONT (John) 1

GALLATIN (Abraham) 1

GARFIELD (James) 1 2 3 4 5

GARNER (John Nance) 1 2

GAULLE, Charles de 1

GENÊT (Edmond, \« citoyen »\) 1

Genève 1 2

Georgie 1 2 3 4 5 6 7

GERRY (Elbridge) 1

GIBBS (Robert) 1

GINSBURG (Ruth Bader) 1 2

GLADSTONE (William) 1

GOLDWATER (Barry) 1 2 3 4

GORBATCHEV (Mikhaïl) 1

GORE (Al) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Grande-Bretagne 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

GRANT (Ulysses S.) 1 2 3 4 5

GREENSTEIN (Fred) 1

Guam 1

Guatemala 1

GUITEAU (Charles J.) 1

Haïti 1

HALDEMAN (Bob) 1

HAMILTON (Alexander) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

HAMLIN (Hannibal) 1

HANNA (Mark) 1

HARDING (Warren G.) 1 2 3 4 5 6 7 8 9

HARRISON (Benjamin) 1 2 3 4

HARRISON (William Henry) 1 2 3 4 5 6 7

HAUTER (François) 1

Hawaii 1 2

HAYES (Rutherford) 1 2

HEARST (William) 1

HOBART (Garret) 1

Hollywood 1 2 3

HOOVER (Herbert) 1 2 3 4 5 6 7 8 9

HUMPHREY (Hubert) 1 2 3 4 5 6

HUNSTMAN (Jon) 1

HUNTLEY (Chet) 1

Idaho 1

Illinois 1 2

Inde 1

Indiana 1

INDIENS 1 2 3 4 5 6

Indonésie 1

Iowa 1 2 3 4

Irak 1 2 3 4 5 6

Iran 1 2 3 4 5

Irlande 1

Israël 1 2 3 4

JACKSON (Andrew) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38

Japon 1 2 3 4 5

JAY (John) 1 2 3

JEAN-PAUL II 1

JEFFERSON (Martha) 1

JEFFERSON (Thomas) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55

JOHNSON (Andrew) 1 2 3 4 5

JOHNSON (Lady Bird) 1

JOHNSON (Lyndon) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61

JOHNSON (Richard) 1

KAGAN (Elena) 1 2

Kansas 1 2

KEFAUVER (Estes) 1

KENNEDY (Anthony) 1

KENNEDY (Jackie) 1 2 3 4 5 6 7

KENNEDY (John F.) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74

KENNEDY (Joseph Jr.) 1

KENNEDY (Joseph Sr.) 1 2

KENNEDY (Robert) 1 2 3

Kentucky 1 2 3

Kenya 1

KERRY (John) 1

KEY (Francis Scott) 1

KEYNES (John Maynard) 1

KHROUCHTCHEV (Nikita) 1

KING (Martin Luther) 1 2

KING (Rufus) 1

KISSINGER (Henry) 1

KNOX (Henry) 1

Kosovo 1

Koweït 1

La Havane 1

LAIRD (Melvin) 1

LANDON (Alf) 1

LEWINSKY (Monica) 1

Liban 1

Libye 1

LIEBERMAN (Jo) 1

LINCOLN (Abraham) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47

LINCOLN (Mary Todd) 1

LIVINGSTON (Robert) 1 2

LOEB (William Jr.) 1

Londres 1

Los Angeles 1 2

Louisiane 1 2 3 4

LUCE (Henry) 1

MACARTHUR (Douglas) 1 2 3

MADISON (James) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

MAHAN (Alfred) 1

Maine 1 2 3

MALRAUX (André) 1 2

Manhattan 1

MAO (Zedong) 1 2 3 4 5 6 7 8

MARSHALL (Thomas) 1

MARSHALL (Thurgood) 1 2 3

Maryland 1 2 3 4

Massachusetts 1 2 3 4 5 6

Matsu 1

MCCAIN (John) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

MCCARTHY (Joseph) 1 2

MCCLELLAN (George) 1 2

MCCLELLAN (Scott) 1

MCGOVERN (George) 1

MCKINLEY (William) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

MCKINNEY (Cynthia) 1

MCNAMARA (Robert) 1

MERKEL (Angela) 1

Mexique 1 2 3 4 5 6 7 8

Miami 1

Michigan 1 2

Minnesota 1

Mississippi 1 2 3

Missouri 1 2 3 4 5 6

MITTERRAND (François) 1

MONDALE (Walter) 1 2

MONROE (James) 1 2 3 4 5 6 7 8

Montgomery (Alabama) 1

Monticello 1 2 3 4 5

MORGENTHAU (Henry) 1

Moscou 1 2

Mount Vernon 1 2 3

Moyen-Orient 1 2 3 4

MOYERS (Bill) 1

NADER (Ralph) 1

Nashville 1

Nebraska 1

NEUSTADT (Richard E.) 1

Nevada 1 2

New Hampshire 1 2 3 4

New Jersey 1 2 3

New Salem (Illinois) 1

New York (État de) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

New York (ville de) 1 2 3 4 5 6 7

Newburgh 1

NIXON (Patricia) 1

NIXON (Richard) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76

Nord 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Nord-Ouest (territoires du) 1 2 3 4 5

Normandie 1 2

Nouvelle-Angleterre 1 2

Nouvelle-Orléans (La) 1

O’CONNOR (Sandra) 1

OBAMA (Barack) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52

OBAMA (Michelle) 1 2

Ohio 1 2 3 4

Oregon 1 2

OSGOOD (Samuel) 1

OSWALD (Lee Harvey) 1

Ouest 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Pacifique (océan) 1 2 3 4 5 6

PALIN (Sarah) 1 2 3 4

Panama 1 2

Paris 1

PARKS (Rosa) 1

PAUL VI 1

Pearl Harbor 1

Pékin 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Pennsylvanie 1 2 3 4

PERKINS (Frances) 1

PEROT (Ross) 1

PERRY (Rick) 1 2

Philadelphie 1 2 3 4 5 6 7 8

Philippines 1

PIERCE (Franklin) 1 2 3

PINCKNEY (Charles) 1 2 3

PINCKNEY (Thomas) 1 2

POLK (James) 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Pologne 1

POMPIDOU (Georges) 1

Porto Rico 1

POWELL (Jody) 1

Proche-Orient 1

Prusse 1

PULITZER (Joseph) 1

QUAYLE (Dan) 1

Quemoy 1

RANDOLPH (Edmund) 1

REAGAN (Nancy) 1 2 3 4 5 6

REAGAN (Ronald) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51

Rhode Island 1 2 3 4

Rio Grande 1

ROBERTS (John G.) 1

ROCKEFELLER (Nelson) 1

ROGERS (William) 1

ROMNEY (Mitt) 1

ROOSEVELT (Edith) 1

ROOSEVELT (Eleanor) 1 2 3

ROOSEVELT (Franklin D.) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61

ROOSEVELT (Theodore) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33

Russie 1

Saigon 1 2

SALINGER (Pierre) 1

Santiago (Cuba) 1

SARKOZY (Nicolas) 1

SCALIA (Antonin) 1

SCHLESINGER (Arthur M. Jr.) 1 2 3 4 5 6 7 8 9

SCHLESINGER (Arthur M. Sr.) 1 2

SÉMINOLES 1

SEWARD (William H.) 1

SEYMOUR (Horatio) 1

Shanghai 1

SHAYS (Daniel) 1 2

SHERMAN (William) 1 2

Sibérie 1

SMITH (Al) 1 2

Somalie 1

SOTOMAYOR (Sonia) 1 2

SOUTER (David) 1 2

Springfield (Illinois) 1

STANTON (Edwin) 1

STARR (Kenneth) 1

STEPHANOPOULOS (George) 1

STEUBEN (Friedrich von) 1

STEVENSON (Adlai) 1 2 3

Sud 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

Suisse 1

TAFT (William) 1 2 3 4 5 6 7

Taïwan 1 2 3 4 5

TAYLOR (Zachary) 1 2 3 4 5 6

TCHANG (Kaï-chek) 1 2

Tchécoslovaquie 1

Téhéran 1

Tennessee 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Texas 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

THOMAS (Clarence) 1 2 3 4

THURMOND (Strom) 1 2

Tibet 1

TILDEN (Samuel) 1

Tippecanoe 1

TOCQUEVILLE (Alexis de) 1 2

TOLSTOÏ (Léon) 1

TOMPKINS (Daniel) 1

Tripolitaine 1

TRUMAN (Bess) 1

TRUMAN (Harry) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

TUMULTY (Joseph) 1

TURNER (Ted) 1 2

TYLER (John) 1 2 3 4 5

URSS 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

VAN BUREN (Martin) 1 2 3 4

Varsovie 1

Vermont 1

Vietnam 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

VILLA (Pancho) 1

Virginie 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Virginie-Occidentale 1

WALLACE (George) 1 2

WALLACE (Henry) 1 2 3

Washington (État de) 1

WASHINGTON (George) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

WASHINGTON (Martha) 1

Washington, DC 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23

WEBSTER (Daniel) 1

WEEMS (Mason) 1

WILKIE (Wendell) 1

WILSON (Edith) 1

WILSON (Woodrow) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

Wisconsin 1 2 3

WOODWARD (Bob) 1

Wyoming 1

Yalou 1

Yalta 1

Yougoslavie 1

ZHOU (Enlai) 1

D ES MÊMES AUTEURS

Principales publications d’André Kaspi sur les États-Unis :

Le Temps des Américains. Le concours américain à la France, 1917-1918, Paris, Publications de la Sorbonne, 1976. Ouvrage couronné par l’Académie des sciences morales et politiques.

L’Indépendance américaine, 1763-1789, Paris, Gallimard-Julliard, coll. « Archives », 1976.

La Vie quotidienne aux États-Unis au temps de la prospérité, 1919-1929, Paris, Hachette, 1980, nlle éd., 1993. Ouvrage couronné par l’Académie française.

Le Watergate, 1972-1974. La démocratie américaine à l’épreuve, Bruxelles, Complexe, 1983.

Les Américains. Les États-Unis de 1607 à nos jours, Paris, Le Seuil, 2 vol., 1986, nlle éd., 2008. Prix France-Amériques, 1987.

États-Unis 68. L’année des contestations, Bruxelles, Complexe, 1988, nlle éd., 2008.

Franklin Roosevelt, Paris, Fayard, 1988.

La Guerre de Sécession, les États désunis, Paris, Gallimard, 1992.

La Peine de mort aux États-Unis, Paris, Plon, 2003.

La Civilisation américaine, Paris, PUF, nlle éd., 2006 (en collaboration).

John F. Kennedy. Une famille, un président, un mythe, Bruxelles, Complexe, 2007.

Comprendre les États-Unis d’aujourd’hui, Paris, Perrin, coll. « Tempus », 2008.

Les Juifs américains, Paris, Plon, 2008. Réédité au Seuil, « Points-Histoire », 2009.

Des Espions ordinaires. L’affaire Rosenberg, Paris, Larousse, 2009.

Principales publications d’Hélène Harter sur les États-Unis :

Les Ingénieurs des travaux publics et la transformation des métropoles américaines, 1870-1910, Paris, Publications de la Sorbonne, 2001.

L’Amérique, Paris, Le Cavalier bleu, coll. « Idées reçues », 2001.

L’Amérique en guerre. Les villes pendant la Seconde Guerre mondiale, Paris, Galaade Éditions, 2006.

La Civilisation américaine, Paris, PUF, nlle éd., 2006 (en collaboration).

Les Incorruptibles contre Al Capone, Paris, Larousse, 2010.

Catastrophes et risques urbains : nouveaux concepts, nouvelles réponses, Paris, Lavoisier, coll. « Sciences du risque et du danger », 2010 (en collaboration).

Pearl Harbor, Paris, Tallandier, coll. « L’histoire en batailles », 2011.

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